Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 27: Mai/Juni 2014 | Finanzmarktregulierung nach der Krise

Europa

Thema der Ausgabe 27: Mai/Juni 2014 Europa vor neuen Herausforderungen

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Dienstag, 17. Juni 2014

Finanzmarktregulierung nach der Krise

Bestehen weiterhin Gefahren für Europa?

von: Andreas Botsch
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particular / photocase.com

„Das moderne Finanzsystem ist komplex, vielleicht zu komplex. Die Regulierung des modernen Finanzsystems ist komplex, Trouble.” Andrew Haldane, Direktor Finanzmarktstabilität, Bank of England

Die seit 2008 andauernde Krise ist vielschichtig – eine Bankenkrise im engeren Sinne, eine Krise der Vermögensverteilung sowie die einer Fehlallokation von Kapital zwischen längerfristigen Realinvestitionen und virtuellen Finanzinvestitionen, letztere ohne erkennbaren gesellschaftlichen Nutzen. Überdies ist sie aber eine tiefe Vertrauenskrise, die eine klare Analyse und Antwort der Regierungen Europas erfordert. Der folgende Beitrag will keinesfalls den Eindruck erwecken, dass eine Kombination aus Staats- und Marktversagen die alleinige Ursache der Krise darstellt. Um ein nachhaltiges Wachstumsmodell mit geteiltem Wohlstand zu errichten, ist die Re-regulierung des Finanzsektors keine hinreichende, wohl aber eine notwendige Bedingung (Palley und Horn 2013).

Als sich von September 2008 an im Finanzsystem Panik ausbreitete, haben die Staats- und Regierungschefs weltweit gegenüber der Bevölkerung beteuert, dass so etwas nie wieder vorkommen würde. Auf dem Gipfeltreffen in Pittsburgh im Jahre 2009 verurteilten die Chefs der G20-Staaten die „Ära der Verantwortungslosigkeit“ hart und versprachen neue Regulierungsmaßnahmen, um die „Exzesse, die zur Krise geführt hatten“, zu zügeln. Eine Rückkehr zu hochriskanten Bankengeschäften werde man nicht zulassen, denn eine Krise solchen Ausmaßes „dürfe es nie wieder geben“. (G20 Pittsburgh 2009). Zuvor hatten sie sich im April 2009 in London mit der Gefahr einer weltweiten Großen Depression in Folge eines nahezu zusammengebrochenen Finanzsystems auseinandergesetzt, in der letzteres nur durch massive staatliche Eingriffe und Rettungsmaßnahmen einzelner Finanzinstitute vor dem Einsturz bewahrt werden konnte. Entsprechend gewichtig und umfassend waren die Ankündigungen, die Risiken einzugrenzen und die Finanzmärkte einer umfassenden Regulierung zu unterziehen. Allerdings wurde dabei das Prinzip der „Selbstregulierung“ nicht in Frage gestellt, das seit den frühen 1980er-Jahren von den Gesetzgebern und Aufsichtsbehörden hochgehalten wurde. Dies gilt insbesondere für die im Basel-III-Abkommen festgeschriebenen Spielräume der Banken, die Gewichtung der Risiken ihrer Bilanzaktiva zur Ermittlung des vorzuhaltenden Eigenkapitals nach eigenen Modellen selbst vorzunehmen, was nach wie vor mit Hilfe intransparenter mathematischer „value at risk“-Modelle geschieht. Gleiches gilt für die Kernaufgaben des heutigen Finanzsektors, seine Struktur und Größe. Folglich müssen die Regulierungsbemühungen als eher oberflächlich beurteilt werden.

Die Große Depression konnte vermieden werden, jedoch hat die kurz darauf folgende „Große Rezession“ dem Wirtschaftswachstum in Europa und in anderen Teilen der Welt ein abruptes Ende gesetzt. Die Verschlechterung der Lage der öffentlichen Haushalte durch Bankenrettungen und Rezession haben die Staatsschulden in ganz Europa drastisch ansteigen lassen. Diese schlimmste Finanzkrise seit 1929 belegt eindrucksvoll, dass das derzeitige System nicht nachhaltig ist. Noch in den kommenden Jahrzehnten werden die EU-Bürger dafür mit einschneidenden Wohlfahrtsverlusten bezahlen müssen. Eine unzureichende Politik der Krisenbekämpfung hat die Arbeitslosigkeit in vielen Ländern Höchststände erreichen lassen, vor allem unter jungen Menschen, und die Armut ist in der EU insgesamt angestiegen. Diese gesellschaftlichen Kosten sind die Folge von außergewöhnlich hohen Gewinnen im Finanzsektor. Neben einem grundlegenden Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik in Europa müssen deshalb die Ursachen der Finanzkrise schrittweise beseitigt und muss ein nachhaltiges Finanzsystem errichtet werden, das der Realökonomie und damit der Gesellschaft dient. Was muss geschehen, um die grundlegenden Probleme zu lösen und Staaten, Wirtschaft und Gesellschaft vor einer neuen Finanzkrise zu schützen?

Der Finanzsektor muss schrumpfen

Die europäische Wirtschaft wurde in den letzten zwei Jahrzehnten immer stärker geprägt durch das Finanzwesen. Die Finanzinstitutionen in der EU besitzen heute Vermögenswerte (Aktiva) im Wert von 42 Billionen Euro, das entspricht mehr als 350% des EU-BIP. Dies schließt die Filialen und EU-Niederlassungen ausländischer Banken ein; ohne diese betragen die Bilanzaktiva 34 Billionen Euro. Im Vergleich dazu betragen die Aktiva der in den USA niedergelassenen inländischen und ausländischen Banken „nur“ 114% des BIP der USA (ESRB 2014).

Vier der kleineren EU-Mitgliedsstaaten, Luxemburg, Malta, Irland und Zypern, zeichnen sich durch einen weit überdurchschnittlich großen Bankensektor aus, der in erster Linie aus dem (EU-)Ausland gespeist wird. Die gezielte Ansiedelung ausländischer Banken war und ist Teil der jeweiligen nationalen Politik, die steuerliche Anreize und eine weniger strenge Aufsicht zum Programm hat. Dass dieses nationale „Geschäftsmodell“ zu Lasten einer nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung geht und die volkswirtschaftliche Stabilität der Länder massiv gefährden kann, haben zuletzt die Bankenkrisen in Irland und Zypern gezeigt, die diese Länder in den Ruin getrieben haben – zu Lasten der Beschäftigten und Steuerzahler. Hinzu kommt, dass Bankenkrisen selbst kleiner EU-Volkswirtschaften die Währungsunion als Ganzes immer wieder erschüttern können.

In den großen Mitgliedsstaaten der EU – Großbritannien, Spanien, Frankreich und Deutschland – übersteigt die Größe des Bankensektors die jährliche Wirtschaftsleistung um ein Vielfaches. Eine systemische Krise der Banken in diesen Ländern wäre weder national noch international mit Rettungsmaßnahmen zu bewältigen. Zusätzlich ist nämlich zu beobachten, dass im Zuge der Krise seit 2008 die Konzentration des Bankensektors weiter zugenommen hat. Die jeweils drei größten Banken der o.g. Länder erreichen eine Größe von zusammengenommen zwischen 60 und 80% des BIPs ihrer Herkunftsländer. Die drei größten Banken in der EU – HSBC, Deutsche Bank, BNP Paribas – halten Aktiva im Wert von 7.300 Milliarden Euro bzw. mehr als 60% des EU-BIP in ihren Bilanzen (ESRB 2014).

Die Größe und Verschuldung des Finanzsektors behindern nachhaltiges Wirtschaftswachstum

Neuere Studien über das historische Entwicklungsverhältnis zwischen der Größe des Finanzsektors und allgemeinem Wirtschaftswachstum (Philippon 2013) bzw. den systemischen Zusammenhang zwischen Wachstum des Finanzsektors und allgemeinem Wachstum kommen mit unterschiedlichen ökonometrischen Modellen allesamt zum selben Ergebnis: Über einer gewissen Größe des Finanzsektors wirkt sich Letzterer negativ auf reales Wirtschaftswachstum und Wachstumspotenzial aus (OECD 2014, ESRB 2014). Die Studien zeigen: Eine übermäßige Expansion der Finanzökonomie führt tendenziell zur Fehlallokation von Finanz- und Humankapital in der Realwirtschaft. Dies liegt primär in der übermäßigen Verschuldung des privaten Sektors begründet, die wiederum durch die Deregulierung der Finanzmärkte in den letzten drei Jahrzehnten erst ermöglicht wurde. Das größtenteils selbstregulierte Finanzsystem hat sich in den letzten 30 Jahren als instabil erwiesen.

Die aktuelle Verschuldungsquote (leverage ratio) der Banken ist im Vergleich zu früheren Epochen enorm hoch. Sie beträgt im Schnitt das 30- bis 35-Fache des Eigenkapitals (ESRB 2014). Analytiker der Finanzdienstleistungen sind sich dagegen weitestgehend einig, dass sie in einem stabilen und sicheren Finanzsystem nicht über dem 15- bis 20-Fachen liegen darf (Admati und Hellwig 2013). Aufsichtsbehörden warnen davor, dass es bei der Art und Weise, wie die Banken die Risiken in ihren Bilanzen berechnen, enorme Diskrepanzen gibt (FSB 2013, OECD 2014). Eine absolute, die Risiken nicht gewichtende Verschuldungsgrenze ist in der EU bislang gescheitert. Die Bankenlobby hat sich gegenüber den EU-Institutionen und nationalen Regierungen erfolgreich mit ihrem Klagelied einer vermeintlichen „regulatorischen Überbelastung“ durchgesetzt.

Es ist daher nicht verwunderlich, dass ein weiterer wichtiger Punkt auf der Reformagenda fehlt: das Finanzsystem an seine gesellschaftliche Aufgabe zu erinnern und zu überprüfen, ob es diese auch erfüllt. Unter der Annahme, dass das Finanzwesen stets einen gesellschaftlichen Nutzen hat, haben sich die Politiker mehr und mehr der Finanzindustrie gebeugt. Dahinter steckt die Angst, dass jede Regulierungsmaßnahme, der nicht der Segen der Finanzindustrie zuteil wurde, der Realwirtschaft schaden könnte. Die daraus folgende Deregulierung verhalf dem Finanzsektor dazu, wesentlich schneller zu wachsen als die Wirtschaftsaktivität, die ihr ursprünglich zugrunde lag. Dieser Prozess wird Finanzialisierung bzw. Finanzmarktkapitalisierung genannt. Während das BIP der EU zwischen 2001 und 2011 gerade einmal um 30% stieg, sind im gleichen Zeitraum die Bilanzsummen der europäischen Banken um 80% angewachsen.

Gesellschaftliche Schäden der Konzentration im Bankensektor

Die sogenannten systemrelevanten „Too Big to Fail“ (TBTF)-Banken, zu denen der 2009 von den G20 gegründete Rat für Finanzmarktstabilität (FSB – Financial Stability Board) 28 weltweit operierende Bankenkonglomerate zählt, halten die Steuerzahler und Regierungen ihrer Länder nach wie vor in Geiselhaft. Allein aufgrund ihrer Größe und des vertrauenden Wissens der Anleger, dass diese Banken nicht zusammenbrechen können, genießen sie implizite Subventionen, die ihnen erhebliche Wettbewerbsvorteile gegenüber kleineren und mittleren Finanzinstitutionen einbringen. Diese lassen sich in Geldwerten beziffern. In einer umfassenden Studie bislang vorliegender Berechnungen mit unterschiedlichsten Methoden kommt Kloeck (2014) zu dem Ergebnis, dass die den großen Finanzinstitutionen zugutekommenden Subventionen jährlich 233 Milliarden Euro betragen, eine Summe, die annähernd 1,8% des EU-BIP entspricht. Dieser geldwerte Vorteil wird der Realwirtschaft entzogen und kommt einzig den Großbanken zugute.

Die jährlichen Kosten dieser übermäßigen Konzentration im Bankensektor müssen den bisher entstandenen Kosten der Bankenrettung durch die Regierungen hinzugerechnet werden. Die von der EU-Wettbewerbsbehörde vermerkten staatlichen Hilfen für das Finanzwesen betrugen zwischen 2008 und 2012 5.100 Milliarden Euro, während die europäischen Banken einer Schätzung des IWF zufolge einen Abschreibungsverlust von 1.000 Milliarden im Zeitraum von 2007 bis 2010 zu verzeichnen hatten. Die Banken haben die Realwirtschaft seitdem immer weniger mit Krediten versorgt, trotz massiver Liquiditätsspritzen durch die EZB. Letztere dienen in erster Linie dazu, die Banken mit Krediten für den Fall eines margin calls, d.h. der Einlösung der vielfältigen Wetten auf den Derivatemärkten zu versorgen.

Gefahren der Derivatemärkte

Der außerbörsliche Handel mit Derivaten („over the counter“, OTC) ist enorm gewachsen: Ende der 1990er-Jahre belief sich ihr Wert auf insgesamt 70 Billionen Dollar, heute sind es bereits 600 Billionen Dollar. Der Markt ist damit ca. zwölf Mal so groß wie die Weltwirtschaftsleistung und eine Bedrohung für die Gesellschaft. Zur Erinnerung: Der US-Versicherungsriese AIG musste gerettet werden, nachdem ein kleines Team in seinem Londoner Büro zweistellige Milliardenbeträge beim Handel mit Derivaten verlor.

Derivate finanzieren keine wirtschaftlich sinnvollen Aktivitäten, sie dienen primär der Steuer- und Regulierungsarbitrage. Warren Buffet hat sie daher zu Recht als „finanzielle Massenvernichtungswaffen“ bezeichnet. Deutlicher wird das Problem, wenn man die Entwicklung des Wertpapierhandels mit der des Derivatehandels im Verhältnis zum Weltsozialprodukt seit 1998 vergleicht. Während über den Zeitraum von 15 Jahren das Volumen des Ersteren relativ konstant das 2-Fache des Welt-BIP ausmachte, entwickelte sich der Derivatehandel überproportional vom 3- zum 12-Fachen des Welt-BIP.

Um die Einlagen in Zukunft besser zu schützen und die öffentlichen Haushalte von weiteren Bankenrettungen zu verschonen, müssen deshalb die Bilanzen von den am meisten risikobehafteten Aktiva verkürzt und diese vom klassischen Geschäft der Geschäftsbanken abgetrennt werden. Experten der EU-Kommission (die Liikanen-Gruppe), im Vereinigten Königreich (Vickers-Kommission), in der Schweiz und den USA (Paul Volcker) haben dringend dazu angeraten. EU-Kommissar Barnier hat diesbezüglich allerdings völlig unzureichende Vorschläge vorgelegt, die das Universalbankensystem im Kern nicht antasten und die Risiken für die Steuerzahler und öffentlichen Haushalte auf konstant steigendem Niveau belassen.

Fazit

Europa braucht dringend Investitionen in die Infrastruktur, um nachhaltiges Wachstum zu fördern und die Massenarbeitslosigkeit zu bekämpfen. Investoren nehmen jedoch vermehrt eine kurzfristige Perspektive ein, auch weil sie von Finanzdienstleistern dazu ermutigt wurden. Es wird weniger darauf geschaut, wie ein Investment sich auf lange Zeit entwickeln wird, sondern ob man schnell kaufen und wieder verkaufen kann. Banken sind und bleiben in der Zukunft die zentralen Anbieter der Finanzierung dieser Investitionen durch Kredite – auch wenn sie vermehrt ihre Eigenkapitalquote dadurch erhöhen, dass sie eher die Kreditvergabe verringern als mehr Eigenkapital aufzunehmen. Bei der Bewertung ihrer Leistung sollte daher der Anteil der langfristigen Kredite für produktive Zwecke unbedingt berücksichtigt werden.

Drei Probleme müssen von der Politik zur Zielbestimmung des Finanzwesens angegangen werden:

  1. Komplexität: Das Finanzsystem sowie seine Regeln sind übermäßig komplex geworden. Es gibt keine Belege dafür, dass es auf diesen komplexen Abläufen und Organisationsstrukturen beruhen muss, um seinen Zweck zu erfüllen – ganz im Gegenteil. Es hat sich herausgestellt, dass die Regulierungsmaßnahmen, die dieser Komplexität gerecht zu werden versuchen, zum Scheitern verurteilt sind.

  2. Intransparenz: Die Öffentlichkeit sollte in der Lage sein die Arbeit der Finanzindustrie und derjenigen, die sie regulieren, zu prüfen. Ohne Einfachheit keine Transparenz: Komplexe Informationsasymmetrien wie die im Finanzwesen befördern nur die Intransparenz.

  3. Mangelndes Wissen: Die letzte Krise hat den Vertrauensverlust und Ressentiments gegenüber den Finanzinstituten und gegenüber den Aufsichtsbehörden verstärkt. Die Bevölkerung wird sich kaum engagieren, wenn sie nicht weiß, wie sehr die Gesellschaft von einem funktionierenden Finanzsystem profitieren würde (wie im Falle des Abbaus impliziter Subventionen, s.o.) und wie sich die Bürger, individuell oder in Parteien und Organisationen der Zivilgesellschaft, an diesem Reformprozess beteiligen können.

Es ist ein Paradigmenwechsel notwendig. Die derzeitige Denkweise verleiht der Finanzindustrie zu viel Macht und lässt Politiker vor tiefgreifenden Reformen zurückschrecken. Ein Umlenken ist nötig, damit Wirtschaft und Gesellschaft aus den anhaltenden Krisenspiralen ausbrechen können. Das Finanzwesen muss der Realwirtschaft untergeordnet und wieder in den Dienst der Gesellschaft gestellt werden.

Gekürzte und überarbeitete Fassung eine Beitrags aus WISO 1/2014 Institut für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Universität Linz www.isw-linz.at

Anmerkung

1. Der Zielkatalog lautet in englischer Sprache in der eingängigen Formel „5 S + D“: (1) smaller in size, (2) slower in speed, (3) simpler in structure, (4) separated functionally, (5) less short-term oriented, and last but not least, democratised.

Literatur

Admati, Anat und Hellwig, Martin (2013): Des Bankers neue Kleider: Was bei Banken wirklich schief läuft und was sich ändern muss, München Finanzbuchverlag

Blundell-Wignall, Adrian (2014): Structural Reform of the Banking Sector, Presentation held in Washington DC, 5 March 2014

Botsch, A. (2011) Enhancing governance of financial markets through regulation: a ten point agenda; in Vitols, S. and Kluge, N. The Sustainable Company: a new approach to corporate governance, Brussels: ETUI, 227-244.

ESRB (2014): Is Europe overbanked? European Systemic Risk Board, March 2014, Frankfurt a.M. (forthcoming)

FSB (2013): A Narrative Progress Report on Financial Reforms. Report of the Financial Stability Board to G20 Leaders, 5 September 2013, Basel, https://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130905a.pdf 

G20 London (2009): G 20-Erklärung zur Stärkung des Finanzsystems, London 2009, in deutscher Sprache erhältlich unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G8G20/Anlagen/G20-erklaerung-staerkung-finanzsystem-london-2009-de.pdf?__blob=publicationFile&v=3

G20 Pittsburgh (2009): Erklärung der Staats- und Regierungschefs Gipfeltreffen in Pittsburgh, 24./25. September 2009, in deutscher Sprache erhältlich unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G8G20/Anlagen/G20-erklaerung-pittsburgh-2009-de.pdf?__blob=publicationFile&v=3

Kloeck, Alexander (2014): Implicit subsidies in the EU banking sector, January 2014, http://www.greens-efa.eu/fileadmin/dam/Documents/Studies/Implicit_subsidies_in_the_EU_banking_sector_study_January_2014.pdf

OECD (2014): The role of the financial sector for economic growth in OECD and G20 countries, 6 February 2014, Paris (ECO/CPE/WP1(2014)6)

Palley, Thomas and Horn, Gustav (eds.), Restoring Shared Prosperity. A Policy Agenda from leading Keynesian Economists. Washington 2013 (December), http://www.amazon.de/Restoring-Shared-Prosperity-Keynesian-Economists/dp/1493749420

Philippon, Thomas (2013): Has the US Finance Industry Become Less Efficient? New York University Stern School of Business, December 2013, http://pages.stern.nyu.edu/~tphilipp/papers/Finance_Efficiency.pdf


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