Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 22: Juli/August 2013 | Zehn Jahre ‘Hartz-Reformen‘

Baustellenschild

Thema der Ausgabe 22: Juli/August 2013 Die Zeit ist reif für eine neue Ordnung der Arbeit und der sicheren Rente

«
Diskutieren Sie mit.
Dienstag, 23. Juli 2013

Zehn Jahre ‘Hartz-Reformen‘

Schleichender Abschied von der Arbeitslosenversicherung

von: Prof. Dr. Silke Bothfeld, Peer Rosenthal
Zukunftskneipe

knallgrau / photocase.com

Seit über zehn Jahren steht die Arbeitsmarktpolitik im Fokus von Veränderungsprozessen, die unter dem Leitbild der Aktivierung vollzogen werden. Den Kern der Aktivierungsreformen in Deutschland bilden die vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Während in der breiten Öffentlichkeit bis heute unter dem Stichwort ‘Hartz IV‘ vor allem die Einführung, Regelungen und Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende diskutiert werden, findet der Wandel der Arbeitslosenversicherung deutlich weniger Beachtung. Dabei haben die Veränderungen der Arbeitslosenversicherung zu einem paradigmatischen Wandel der Grundprinzipien dieser Säule unseres sozialen Sicherungssystems geführt. Insbesondere werden die Grundprinzipien der Leistungsgerechtigkeit und der Statussicherung durch die Reduzierung von substantiellen Anspruchsrechten in Frage gestellt. Wir meinen, dass durch die Reformen – ob politisch beabsichtigt oder nicht - Arbeitslosigkeit zunehmend zu einer ‚Bruchstelle‘ in der Statuskarriere von Beschäftigten wird und die Arbeitslosenversicherung ihre ursprüngliche Funktion, vor den Risiken der Arbeitslosigkeit sozialen Schutz zu bieten, verliert.

Wie hilfreich ist das Leitbild der Aktivierung für die Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik?

Dass Aktivierung zum neuen Leitbild der Sozialpolitik in ganz Europa aufgestiegen ist, scheint unbestritten. Aktivierung bezieht sich nicht allein auf arbeitsfördernde Maßnahmen für Langzeitarbeitslose, sondern zielt, den Annahmen der neoklassischen und angebotsfokussierten Arbeitsmarkttheorie folgend, auf einen grundlegenden Umbau der sozialstaatlichen Sicherungssysteme. Dieser Umbau ist vor allem durch drei Merkmale gekennzeichnet: (Betzelt/Bothfeld 2011):

  • Erstens sollen – die Reaktionsweise des homo oeconomicus zugrundelegend - vermeintliche ökonomische Fehlanreize im Sozial-, Steuer- und Abgabensystem reduziert werden. Bei den Lohnersatzleistungen sollen durch die Reduzierung der Höhe und Dauer von Arbeitslosengeldleistungen die Menschen dazu gebracht werden, schneller wieder eine Beschäftigung aufzunehmen. Die Qualität der Wiederbeschäftigung und der soziale Stellenwert der Erwerbstätigkeit bleiben in dieser Perspektive unberücksichtigt.

  • Zweitens wird das Gegenseitigkeitsverhältnis (Reziprozität) zwischen Staat und BürgerInnen neu definiert und dabei die Verantwortlichkeit staatlicher Intervention zu Lasten der BürgerInnen verschoben. Folglich werden Lohnersatzleistungen in stärkerem Maße an die Pflicht zur Arbeitsaufnahme oder Teilnahme an einer Arbeitsfördermaßnahme geknüpft und der Vorrang von Vermittlung vor Förderung und Leistungsbezug gestärkt. Dies drückt sich auch in verschärften Zumutbarkeits- und Sanktionsregelungen aus. Die Arbeitskraftnachfrage auf dem Arbeitsmarkt wird bewusst oder unbewusst als Bestimmungsfaktor des Beschäftigungsniveaus vernachlässigt und ein wachsender Druck auf die Arbeitsbedingungen bestehender Arbeitsverhältnisse in Kauf genommen.

  • Drittens setzt die Aktivierungsstrategie auf die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, etwa durch die explizite Förderung atypischer Beschäftigungsverhältnisse und die Förderung der Niedriglohnbeschäftigung. Ziel dieser Strategie ist die Absenkung der Beschäftigungsschwelle.

Kurz, als eine Gesamtstrategie zur Neuausrichtung sozialer Sicherungssysteme, insbesondere der Arbeitsmarktpolitik, unterminiert die Aktivierungsstrategie die Ziele und Grundprinzipien langerprobter und als legitim empfundener Sozialschutzsysteme.

Aufgabe von Leistungsgerechtigkeit und Statussicherung als Grundprinzipien?

Zu den zentralen Grundprinzipien der Arbeitslosenversicherung zählen Leistungsgerechtigkeit und Statussicherung (Rosenthal 2012). Die Leistungsgerechtigkeit manifestiert sich darin, dass Beitragszahlungen äquivalente und rechtlich verbriefte Leistungsansprüche gegenüberstehen. Durch die Reformen wurden die Leistungsansprüche deutlich reduziert. Die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes beträgt nunmehr für Personen bis 50 Jahre maximal 12 Monate (zuvor waren bis zu 22 Monate möglich), so dass die Arbeitslosenversicherung den Einkommensausfall bei Arbeitslosigkeit für einen immer geringeren Anteil der Arbeitslosen kompensiert: Während im Jahr 1999 noch 40 Prozent Arbeitslosengeld bezogen, waren es im Jahr 2011 nur noch 25 Prozent. Kürzere Bezugsdauern und die sinkende Deckungsquote spiegeln die Veränderung des Äquivalenzprinzips und den Verlust substanzieller Anspruchsrechte wider, die bislang für die ‚Normalarbeitnehmer‘ zuverlässig durch die Arbeitslosenversicherung garantiert waren.

Die Statussicherung der Arbeitslosenversicherung als zweites Grundprinzip kommt darin zum Ausdruck, dass das Leistungssystem gleichsam als ‚Schutzschirm‘ den Erhalt des beruflichen bzw. des Einkommensstatus beim Eintritt des Risikos Arbeitslosigkeit vorübergehend garantiert. Der verengte Zugang zu den Versicherungsleistungen und die Verknüpfung der Leistungsgewährung an Verhaltensvorschriften mindert diese Schutzschirmfunktion empfindlich. Durch die Verkürzung der Rahmenfrist auf 24 Monate müssen nun 12 Beitragsmonate innerhalb einer Frist von 24 Monaten nachgewiesen werden, um Ansprüche geltend machen zu können. Im Jahr 2011 ging gut ein Viertel der aus Beschäftigung in Arbeitslosengeld Zugehenden direkt in die Grundsicherung für Arbeitssuchende über, weil sie die Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllten oder das Arbeitslosengeld so niedrig ausfiel, dass es mit den Leistungen nach dem SGB II aufgestockt werden musste. Die Verkürzung der Rahmenfrist erschwert insbesondere unstetig Beschäftigten den Anspruch auf Arbeitslosengeld. Der erschwerte Zugang und die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe als statussichernde Leistung führen dazu, dass sich mittlerweile die Verhältnisse beim Leistungsbezug umgekehrt haben: Bezogen vor 2005 nahezu 70 Prozent der erwerbslosen LeistungsbezieherInnen einkommensbezogene Leistungen, ist es aktuell nicht einmal mehr jeder Fünfte.

Die zunehmende Kopplung des Leistungsbezugs an das individuelle Verhalten zeigt sich an den verschärften Zumutbarkeitsbestimmungen. Der Abschaffung des Qualifikationsschutzes und der Regelungen zum gestuften Einkommensschutz 1998 folgten mit den „Hartz“-Reformen erhöhte regionale Mobilitätsanforderungen, die Flexibilisierung des Sperrzeitenrechts und die Umkehr der Beweislast bei der Ablehnung einer angebotenen Beschäftigung. Die Marginalisierung der Statussicherung zeigt sich zudem im Primat der Vermittlung vor Förderung und Leistungsbezug. Die drastische Reduzierung der Umschulungsmaßnahmen und die Abschaffung von öffentlich geförderter Beschäftigung illustriert den klaren Vorrang der Vermittlung gegenüber dem im deutschen Sicherungssystem eigentlich typischen Ziel des Statuserhalts bzw. der Förderung von Aufstiegsmobilität. Arbeitslosigkeit wird somit nicht nur in höherem Umfang als in der Vergangenheit zu einem Einkommensrisiko, sondern zusätzlich zu einer Bedrohung der Statuskarriere der Beschäftigten, weil die Neuregelungen die Chancen zur Aufwärtsmobilität regelrecht „abschneiden“.

Statussicherung: Das Beispiel ehemaliger Schlecker-Beschäftigter

Die beobachteten Veränderungen zeichnen sich ganz deutlich auch in der konkreten sozialen Praxis ab. Dies veranschaulichen die Ergebnisse einer aktuellen Untersuchung zur Vermittlungspraxis ehemaliger Schlecker-Beschäftigter (Ramos Lobato et al 2013). Da das Angebot vergleichbarer Beschäftigungsmöglichkeiten begrenzt ist, sollten die ehemaligen Schlecker-Beschäftigten dazu gebracht werden, auch für sie zu diesem Zeitpunkt eigentlich als nicht zumutbar geltende Jobs anzunehmen. Das Handeln der Vermittler war darauf ausgerichtet, die Arbeitslosen zur Annahme deutlich schlechter entlohnter Arbeitsverhältnisse zu bewegen. Das Spannungsverhältnis von schneller Vermittlung und relativer Statussicherung wird zugunsten der umgehenden Vermittlung aufgelöst und das institutionell ohnehin schon verschärfte Zumutbarkeitsrecht damit weiter zugespitzt. Wie unter einem Brennglas zeigt das Schlecker-Beispiel die Beschneidung der Statussicherung, die mit der Aktivierung von arbeitslosen Personen gerechtfertigt wird.

Wie weiter mit der Arbeitslosenversicherung?

Unter der Oberfläche des institutionellen Fortbestands der Arbeitslosenversicherung unterminieren die Neuregelungen und veränderten Praktiken die Grundprinzipien der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit. Die Neujustierung der Leistungsgerechtigkeit, die Schwächung des Statuserhalts und die Einschränkung der Möglichkeit zur Aufwärtsmobilität müssen wir als paradigmatische Veränderungen verstehen, die die traditionelle Grundfunktion der Arbeitslosenversicherung untergräbt. Die Einschnitte durch die Aktivierungsstrategie – die Reduzierungen im Leistungsrecht, die Neuausrichtung der Arbeitsförderung sowie die arbeitsrechtliche Deregulierung– laufen dem eigentlichen sozialpolitischen Ziel, der Herstellung und öffentlichen Garantie einer Sicherheitsperspektive (Kaufmann 1970) zuwider. Der graduelle Übergang vom Versicherungsprinzip zum Grundsicherungssystem, der in diesem Wandel angelegt ist, erweist sich schon im Frühstadium als sozial und ökonomisch höchst problematisch. Dieser Wandel der Arbeitslosenversicherung steht unseres Erachtens beispielhaft für die Wegscheide, an der sich der deutsche Sozialstaat insgesamt befindet. Für den Erhalt und die Stärkung eines versicherungsförmigen und auf den Grundprinzipien der Leistungsgerechtigkeit, Statussicherung und solidarischen und paritätischen Finanzierung basierenden Schutzsystems gibt es gute politische und funktionale Gründe. Pragmatische Ansatzpunkte für die Revitalisierung der Grundprinzipien der Arbeitslosenversicherung wären erleichterte Ansprüche auf und eine verlängerte Bezugsdauer von Arbeitslosengeld, die (reflexive) Regulierung des Arbeitsmarkts, eine Neudefinition der Zumutbarkeitsregeln auf einem angemessenen Niveau sowie die Neustrukturierung der Arbeitsförderung. Eine solche Revitalisierung der Arbeitslosenversicherung könnte zum Vorbild für eine progressiv-emanzipatorische Beschäftigungsstrategie in Europa werden.

 

LITERATUR

Betzelt, S./Bothfeld, S. (2011): Activation and Labour Market Reforms in Europe: Challenges to Social Citizenship – Introduction. In: Betzelt, S./Bothfeld, S. (Hrsg.): Activation and Labour Market Reforms in Europe. Challenges to Social Citizenship. Houndsmills: Palgrave, S. 3-14.

Kaufmann, F.-X. (1970) Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem. Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften. Enke, Stuttgart 1970. 2. Auflage 1973.

Ramos Lobato, P./Zahradnik, F./Dietz, M./Knapp, B./Sprenger, C. (2013): Vermittlung ehemaliger Schlecker-Beschäftigter: Nicht nur eine Frage der Motivation. IAB-Kurzbericht 7/2013.

Rosenthal, P. (2012): Der Wandel der Arbeitslosenversicherung: Selektivität, Einkommenssicherung und Reziprozitätsnormen von 1969 bis heute. In: Bothfeld, S./Sesselmeier, W./Bogedan, C. (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage. Wiesbaden: Springer VS, S. 143-159.


Nach oben
Kommentare zu diesem Artikel

KOMMENTARE

verarmter bundesbürger schrieb am 28. Juli 2013 um 13:28 Uhr:

10 Jahre 'Hartz-Reformen'
dazu wusste der Drechsler August Bebel den Arbeitern schon was zu sagen:
Ein Mahnwort an die arbeitenden Klassen!
"Wo ein reicher Nichtstuer entstehen soll, müssen hundert fleißige Menschen arm sein. Nur die Armut schafft den Reichtum, Kapital ist konzentrierter Arbeiterschweiß.
Millionäre züchtet man nicht bloß durch Sklaverei im heißen Afrika, man züchtet sie auch mit Hilfe weißer Sklaven im gemütlichen Deutschland."
-- August Bebel [1840 - 1913]

Und Ihre Meinung? Diskutieren Sie mit.


Nach oben

Kurzprofil

Prof. Dr. Silke Bothfeld
Professorin für Internationale Sozial- und Wirtschaftspolitik an der Hochschule Bremen
» Zum Kurzprofil
Peer Rosenthal
Geboren 1979

Referent der Geschäftsführung bei der Arbeitnehmerkammer Bremen
» Zum Kurzprofil

Beiträge dieser Ausgabe

Artikel von: Annelie Buntenbach
Donnerstag, 18. Juli 2013
Die Ren­te für die Zu­kunft si­chern – mit dem DG­B-­Ren­ten­mo­dell
» Zum Beitrag

Artikel von: Thomas Lakies
Donnerstag, 18. Juli 2013
Die Ero­si­on des Nor­ma­l­ar­beits­ver­hält­nis­ses oder: Wie pre­kär ist der Ar­beits­mark­t?
» Zum Beitrag

Artikel von: Johanna Lauber
Donnerstag, 18. Juli 2013
Fi­dschi: Mi­li­tär­dik­ta­tur un­ter Pal­men
» Zum Beitrag

Buchrezension von: Joachim Kasten
Montag, 22. Juli 2013
Die Rei­chen wer­den rei­cher und die Reichs­ten der Rei­chen noch rei­cher
» Zum Beitrag

Artikel von: Dr. Gero Maass
Freitag, 26. Juli 2013
Ni­ce up North – Zur Zu­kunft des nor­di­schen Ka­pi­ta­lis­mus
» Zum Beitrag

Artikel von: Dr. Bernard Schmid
Dienstag, 30. Juli 2013
Frank­reich auf fle­xiblem Kurs
» Zum Beitrag

Artikel von: Stephan Siemens, Martina Frenzel
Mittwoch, 31. Juli 2013
Bur­nout als Fol­ge der Or­ga­ni­sa­ti­on der Ar­beit
» Zum Beitrag

Artikel von: Mareike Richter
Donnerstag, 1. August 2013
Fa­mi­li­e­ner­näh­re­rin­nen: Wenn SIE die Fa­mi­lie er­nährt
» Zum Beitrag

Buchrezension von: Dorothea Forch
Montag, 5. August 2013
Ro­bert Mi­sik er­klärt uns die Fi­nanz­kri­se
» Zum Beitrag

Artikel von: Jonas Westphal
Dienstag, 6. August 2013
Wahl­kampf: Raus aus dem Schlaf­wa­gen!
» Zum Beitrag

Artikel von: Michael Schwemmle
Donnerstag, 8. August 2013
Di­gi­ta­le Ar­beit: do­mi­nant, mo­bil, ge­stal­tungs­be­dürf­tig
» Zum Beitrag

Ausstellungskritik von: Dr. Rainer Fattmann
Montag, 12. August 2013
Was glaubst Du denn?
» Zum Beitrag

Artikel von: Michael Sommer
Dienstag, 13. August 2013
Für ei­ne neue Ord­nung der Ar­beit!
» Zum Beitrag

Artikel von: Ricarda Scholz
Mittwoch, 14. August 2013
Gleich­stel­lungs­po­li­ti­sche Po­si­tio­nen auf dem Prüf­stand
» Zum Beitrag

Kolumne von: Dieter Pienkny
Mittwoch, 21. August 2013
Ich blog­ge, al­so bin ich.
» Zum Beitrag

Artikel von: apl. Prof. Dr. Sven Jochem
Donnerstag, 22. August 2013
Quel­len de­mo­kra­ti­scher Sitt­lich­keit
» Zum Beitrag

Artikel von: Judith Vorbach, Bettina Csoka
Montag, 26. August 2013
Eu­ro­päi­sche So­li­da­ri­tät für ei­ne faire Ver­tei­lung in Eu­ro­pa
» Zum Beitrag

Buchrezension von: Prof. Dr. Ursula Schumm-Garling
Freitag, 30. August 2013
Out­sour­cing
» Zum Beitrag

Weitere Artikel zur Debatte

Artikel von: Pater Dr. Friedhelm Hengsbach SJ
Mittwoch, 29. September 2010
Hartz IV – ein Bür­ger­krieg der po­li­ti­schen Klas­se ge­gen die arm Ge­mach­ten
» Zum Beitrag

Artikel von: Albrecht von Lucke
Donnerstag, 4. Oktober 2012
Hartz IV: Das dop­pel­te Schis­ma oder: Das stäh­ler­ne Ge­häu­se der Angst
» Zum Beitrag

Artikel von: Dr. Sebastian Thieme
Dienstag, 18. Juni 2013
Ro­he Bür­ger­lich­keit und der So­zi­al­staat
» Zum Beitrag

RSS-Feed

Subscribe to RSS feed
Hier können Sie unseren GEGENBLENDE RSS Feed abonnieren