Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 06: November/Dezember 2010 | Die Integrationspolitik der Europäischen Union

Thema der Ausgabe 06: November/Dezember 2010 Wohin geht Europas Reise?

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Montag, 29. November 2010

Die Integrationspolitik der Europäischen Union

von: PD Dr. Petra Bendel

Unterschiedliche Traditionen im Umgang mit „dem Anderen“ führten in der Integrationspolitik der Europäischen Union lange Zeit dazu, dass die Nationalstaaten auf ihrer Kompetenz beharrten. Ursprünglich ließen sich innerhalb der Europäischen Union verschiedene Paradigmen von „Integration“ unterscheiden. Diese verschiedenen Konzepte waren das Ergebnis der unterschiedlichen sozio-strukturellen Prinzipien und Institutionen der Sozialordnung, verschiedener Erfahrungen mit Einwanderung, differierender Vorstellungen von sozialer Kohäsion und Konfliktlösung. Sie betreffen entscheidende Fragen des Zugangs zu Bildung, Wohnung, Gesundheitswesen, sozialer Sicherung, Aufenthaltsstatus und dessen Verlust, Wahlrecht und Einbürgerung. Traditionell unterschieden zwischen Multikulturalismus ursprünglich niederländischer Prägung, der britischen und schwedischen Antidiskriminierungspolitik, dem Assimilations-Modell „à la française“ und dem wohlfahrtsstaatlich-sozialpolitischen Typus der Bundesrepublik Deutschland, beginnen sich diese unterschiedlichen Politiken einander anzunähern. Das ist nicht zuletzt auf die Wirkung von Normierung „unterhalb“ gesetzlicher Regelung durch die Europäische Union zurückzuführen.

Souveränität und Koordination

Das Souveränitätsstreben der Mitgliedstaaten einerseits und das Bemühen um Koordination von Seiten der Europäischen Kommission andererseits haben im Integrationsbereich vergleichsweise wenig Rechtsetzung nach sich gezogen. Hingegen hat sich ein großer Bereich an „Soft Law“ herausgeschält, der beachtliche politische Bindungswirkung erzielt hat.

Während einige Mitgliedstaaten eifersüchtig über ihre Kompetenzen wachen, gibt es aus Sicht der Europäischen Kommission gute Gründe, Integrationspolitik auf europäischer Ebene zumindest stärker zu koordinieren: den demographischen Wandel, ökonomische Motive bei der Zuwanderung in die Arbeitsmärkte, flüchtlings- und menschenrechtliche Aspekte. Die Zweischneidigkeit zwischen nationaler Souveränität und europäischer Koordination spiegelt sich im Vertrag von Lissabon (Art. 79 (4)) wider: Er legt fest, dass die rechtliche Kompetenz bei den Mitgliedstaaten verbleibt, dass jegliche Harmonisierung durch Gesetze und Normen ausgeschlossen ist. Andererseits erlaubt der Vertrag Parlament und Rat, den Mitgliedstaaten Anreize zur Integrationsförderung zu bieten. Das Fünfjahresprogramm von Stockholm (2009) fordert sogar, dass ein „gemeinsamer Rahmen für Integration“ entwickelt werden solle, der „einem eindeutig europäischen Ansatz folgen“ solle.

Richtlinien und Rechtsnormen

Die rechtliche Annäherung über Richtlinien (Rechte langfristig aufhältiger Drittstaatsangehöriger, Familienzusammenführung, Antidiskriminierung) erfolgte bisher bei meist eher restriktiver Tendenz auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner und nur mäßiger faktischer Harmonisierung. Vor über einer Dekade, im Gefolge des Fünfjahresprogramms von Tampere (1999-2003), hatte sich zunächst eine ganze Reihe von Richtlinien entwickelt, die zum Teil über Jahre hinweg verhandelt, die Integration regeln. Unter den Nachfolgeprogrammen von Den Haag (2005-2009) und Stockholm (seit 2010) wurde der Rechtsnormsetzung deutlich weniger Platz eingeräumt. Mit Ausnahme der (politisch zu einem besonderen Zeitpunkt verabschiedeten) Antidiskriminierungsrichtlinien blieben diese Rechtsnormen weit hinter dem von der Kommission anvisierten Ziel zurück, das – analog zu deren Integrationskonzept - darin bestand, den Status von Drittstaatsangehörigen allgemein dem der Unionsbürger soweit wie möglich anzugleichen (Konzept der „civic citizenship“). So werden eingewanderten Personen in diesen Richtlinien ihre Rechte nicht qua ihres Mensch-Seins zugestanden, sondern vielmehr aufgrund von Gruppenzugehörigkeiten, so dass eine ungleiche Behandlung, z.B. zwischen Hochqualifizierten und Flüchtlingen, entsteht.

Auf der anderen Seite erklärt die Europäische Union im Vertrag über die Europäische Union in der Fassung von Lissabon, die Werte, auf die sich die Union gründet, seien „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.“ Ebenso heben der Europäische Einwanderungs- und Asylpakt von 2008 und das Stockholm-Programm den Respekt der Menschenrechte hervor. Die Grundrechtecharta könnte eine Chance bieten, gegenüber dem bisher vorherrschenden, eher restriktiv-exklusiven Ansatz einen rechtebasierten Ansatz zu verfechten. Die Neuauflage der entsprechenden Richtlinien während der derzeit laufenden Zweiten Phase des Europäischen Asylsystems, insbesondere durch die Qualifikationsrichtlinie und den für die Asylverfahrensrichtlinie vorgesehenen Zugang zur Beschäftigung für Asylbewerber bestätigen diese Tendenz. Der von der Europäischen Kommission ursprünglich verfolgte Gedanke einer „civic citizenship“ ist es wert, wieder aufgenommen zu werden.

Soft Laws

Die faktische Konvergenz nationaler Integrationspolitiken erfolgt über „Soft Law“ auf der Basis der vom Rat entwickelten Gemeinsamen Grundprinzipien, Finanzierungsfonds, Handbücher, Austauschprogramme zwischen nationalen Entscheidungsträgern und NGOs. Sie drückt sich aus in Sprach- und Einbürgerungstests sowie in Maßnahmen zur Integration in Arbeitsmärkte und Schule, weniger in Maßnahmen zur politischen Integration. Eine solche Annäherung erfolgt durch eine besondere, eher wenig institutionalisierte Form der Offenen Methode der Koordinierung. Zwar lassen es die ursprünglich unterschiedlichen Integrationskonzepte in den Mitgliedstaaten (vgl. 1.) kompliziert erscheinen, ein „europäisches Modell“ von Integration zu entwickeln. Aber Informationsaustausch, Herausgabe von Handbüchern, kurz: „naming und shaming“ unter den Mitgliedstaaten erleichtern Kooperation, Austausch und Vernetzung der für die Integration zuständigen politischen Ebenen, Experten und Praktiker. Integrationsindikatoren sollen künftig die Ergebnisse dieser Politik evaluieren helfen. Davon kann eine Signalwirkung ausgehen, die über „blaming and shaming“ bzw. durch „best practices“ zu gegenseitigem politischem Lernen verhelfen kann. Inhaltlich bietet sich über solche Indikatoren die Möglichkeit, „Integration“ weniger als eine primär bei den Migrantinnen und Migranten angesiedelte Verpflichtungsleistung zu konzipieren, sondern sie mit „sozialer Inklusion“ zu verknüpfen, um Hindernisse für eine gesellschaftliche Teilhabe besonders verletzlicher Gruppen abzubauen.

Gerade diese zunehmende Konvergenz wird jedoch ähnlich kritisch gesehen wie die juristisch bindenden Politiken. Indem die Europäische Union ein supranationales Moment für die Übertragung und Legitimation von Politiken schaffe, deren Hauptziel eigentlich darin bestehe, über Integrationsmaßnahmen die Einwanderung zu begrenzen, so die Kritik, leide die Legitimation und Kohärenz der EU-Einwanderungs- und Integrationspolitik.

Probleme und Chancen der Offenen Koordinierung

Angesichts mangelnder legislativer Kompetenzen im Integrationsbereich steht zu erwarten, dass die supranationalen Organe der EU ihre Rolle als Benchmarker und Monitoring-Instanzen ausbauen werden und dass die Stakeholders aus den Mitgliedstaaten versuchen werden, die hier angewandte spezielle Variante der Offenen Methode der Koordinierung stärker für ihre Interessen zu nutzen. Dies ermöglicht eine erhebliche Dynamik im Politikfeld und einen hohen Einfluss von Regierungsakteuren und nichtstaatlichen Organisationen. Das Hauptproblem besteht dabei in der mangelnden demokratischen Legitimation der involvierten Akteure bei Umgehung der Parlamente. Akteure wie die Nationalen Kontaktstellen und das Forum der Zivilgesellschaft und Sozialpartner haben beachtlichen Einfluss auf Entscheidungsverfahren und Politikempfehlungen erlangt, wie sie sich in den jährlichen Berichten der Kommission und in den drei Handbüchern niederschlugen. Dass diese jedoch nicht demokratisch legitimiert sind, ist dabei kritisch anzumerken. Auch wenn manche Autoren die Partizipation von „Stakeholdern“ für eine direktdemokratisch-deliberative Errungenschaft halten – einem repräsentativ-parlamentarischen Modell entsprechen die Offene Methode der Koordinierung und das in der Integrationspolitik aus dieser Methode abgeleitete Derivat nicht.

Das Europäische Parlament, das über den Artikel 79 (4) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nun zumindest wachsenden Einfluss auf die Entscheidungen dort erhält, wo es über die Fonds mitbestimmt, hat sich faktisch bislang nur wenig beteiligt. Die nationalen Parlamente gehen jedoch im Bereich des „Soft Law“ ganz und gar leer aus: Nach dem Protokoll Nr. 1 zum Lissabon-Vertrag über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union müssen sie zwar im Laufe eines Gesetzgebungsverfahrens unterrichtet werden, nicht aber im Verlauf von politischen Vereinbarungen, die im „Soft Law“-Bereich fallen. Prinzipiell basiert die Offene Koordinierung auf freiwilliger Kooperation der nationalen Exekutiven, so dass nationale Parlamente kaum Mitwirkungsmöglichkeiten vorfinden. Verhandlungen verlaufen für sie weniger nachvollziehbar als im juristisch bindenden Gesetzgebungsverfahren. Weder für nationale Abgeordnete noch für die EU-Bürgerinnen und Bürger ist nachvollziehbar und transparent, wie dieser Politikprozess verläuft und wer für seine Ergebnisse verantwortlich zeichnet. Auf der anderen Seite mag man argumentieren, dass die nationalen Parlamente mit diesem Austausch und Prozess gegenseitigen Lernens auch Chancen vorfinden, sich für neue Gesetzesinitiativen inspirieren zu lassen.


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PD Dr. Petra Bendel
Politikwissenschaftlerin, Geschäftsführerin des Zentralinstituts für Regionenforschung der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg und Gastprofessorin am Institut für Politikwissenschaft der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg.
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