Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 05: September/Oktober 2010 | Auf dem Weg zu transnationalen Branchengewerkschaften?

Thema der Ausgabe 05: September/Oktober 2010 Ideen für ein politisches Projekt der Zukunft

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Montag, 6. September 2010

Auf dem Weg zu transnationalen Branchengewerkschaften?

von: Klaus Henning

Rezension des Buchs von: Hans-Wolfgang Platzer / Thorsten Müller, Die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände: Handbuch und Analysen zur transnationalen Gewerkschaftspolitik, Edition Sigma Berlin 2009, ISBN 978-3-8360-8709-4

„Arbeiter aller Länder, vereinigt euch!“ – Dieses wichtige Leitmotiv der organisierten Arbeiterbewegung fand seinen organisatorischen Ausdruck bekanntlich bereits im 19. Jahrhundert in den internationalen Zusammenschlüssen der Arbeiterparteien. Weit weniger im öffentlichen Bewusstsein ist jedoch die Tatsache, dass es eine lange und reiche Tradition internationaler Zusammenarbeit der Gewerkschaften gibt. Bereits in der Frühphase ihrer organisatorischen Entwicklung haben diese versucht, den Widerspruch zwischen einer grenzüberschreitenden kapitalistischen Ökonomie und der nationalstaatlichen Begrenzung ihrer Aufstellung auch organisatorisch zu überwinden. Ein Beispiel stellen die internationalen Vereinigungen von Gewerkschaften bestimmter Berufe und Branchen, die sogenannten Internationalen Berufssekretariate dar. Sie haben sich nach Fusionsprozessen zu den Global Unions Federations (GUFs) zusammengeschlossen. Mit dem Beginn der Europäischen Integration in den 1950er Jahren haben europäische Branchengewerkschaften zudem auch auf EG-Ebene die Zusammenarbeit intensiviert. Sie gründeten europäische Gewerkschaftsausschüsse, die sich später zu den Europäischen Gewerkschaftsverbänden (EGVs) entwickeln sollten.

Die Entwicklung dieser transnationalen Branchenverbände ist das Thema der hier behandelten politikwissenschaftlichen Studie von Torsten Müller und Hans-Wolfgang Platzer. Die zentrale Fragestellung der Autoren lautet, ob sich bei den Verbänden vor dem Hintergrund der Globalisierungs- und Integrationsprozesse in den letzten 20 Jahren eine Veränderung in den Organisationspolitiken und ein Wandel in den historisch gewachsenen Funktionsprofilen und Handlungsmustern abzeichnen.

Möglichkeiten und Grenzen transnationaler Gewerkschaftspolitik

Ausgangspunkt der Autoren ist die These, dass sich die Gewerkschaften vor dem Hintergrund der Internationalisierung von Produktionsbeziehungen nicht mehr auf die nationale Ebene als Aktionsfeld beschränken können. Zur Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder sind sie gezwungen, auch auf der europäischen und der internationalen Ebene zu agieren. Diese beiden Ebenen unterscheiden sich bezüglich ihrer Einfluss- und Mitgliederlogiken deutlich von der nationalen Ebene, d.h. der inneren und äußeren Verbandsumwelten, die in sehr spezifischer Weise Handlungsmöglichkeiten und –grenzen der transnationalen Verbände prägen.

Die Mitgliederlogik internationaler Bünde ist durch ihren konföderalen Charakter („Verbände zweiter Ordnung“) mit relativ großer Abhängigkeit der Sekretariate von den Interessen der (dominanten) Mitgliedsorganisationen geprägt. Diese sind daher zunächst gezwungen, die unterschiedlichen Mitgliederinteressen permanent zu aggregieren, sie können aber im Gegensatz zu nationalen Gewerkschaften („Verbänden erster Ordnung“) nur begrenzt die Funktion der Interessensvermittlung „nach innen“ übernehmen. Allerdings werden die transnationalen Gewerkschaftsverbände und ihre Sekretariate mit spezifischen Ressourcen und Kompetenzen ausgestattet, die auch ihre Funktionen mitbestimmen und außerdem sind, nach Müller/Platzer, die Mitgliederinteressen in den EGVs wesentlich homogener als bei den GUFs ausgeprägt.

Die Einflusslogik ist durch die Form der politisch-institutionellen Verdichtungen präkonfiguriert. Da auf der globalen Ebene durchsetzungsfähige politische Akteure fehlen, ist diese eher durch die „institutionelle Selbststeuerung“ der Akteure geprägt (Governance without Government). Die EU-Ebene ist dagegen in viel stärkerem Maße durch politische Impulse und rechtliche Normensetzung gekennzeichnet. Insbesondere mit ihrer Einschätzung der positiven Entwicklung von „weichen Steuerungs- und Regulierungsformen“ auf EU-Ebene grenzen sich die Autoren von Beiträgen aus der Industrial Relations Forschung ab, die die Herausbildung von transnationalen Arbeitsbeziehungen auf europäischer Ebene wegen der fehlenden institutionalistischen Vorleistungen als unwahrscheinlich einschätzten (die EU sei nur zu negativer Integration fähig). Das Interpretationsschema könne nach Müller/Platzer zwar auf die globale Ebene, auf das „neoliberale WTO-Regime“ angewendet werden, es werde aber den positiven Entwicklungen auf europäischer Ebene, die sich z.B. in der Richtlinie zu europäischen Betriebsräten und Herausbildung des Sozialen Dialogs ausdrücken, nicht hinreichend gerecht. Allerdings lässt sich bei den Autoren auch eine gewisse Skepsis gegenüber den funktionalistischen Thesen der sogenannten „Eurooptimisten“ aus den 1990er Jahren ablesen, die dem Europäischen Integrationsprozess a priori eine positive sozialpolitische Gestaltungskraft zuschrieben. Die Autoren sind sich einig, dass das Projekt einer sozialpolitischen Union nach Maastricht so gut wie nicht vorangekommen ist, obwohl es durchaus Fortschritte bei der politischen Integration gegeben habe. Dies liege jedoch nicht an der strukturellen Unmöglichkeit eines solchen Projektes, sondern z.B. auch in der Frage, ob es den Gewerkschaften gelingt, ihre divergierenden nationalen Strategien zu überwinden, Politikinstrumente und -optionen zu integrieren und durch ihr gemeinsames Handeln eine „über den gegenwärtigen Stand der Integration hinausweisenden Stärkung des europäischen Sozialmodells“ herbei zu führen.

Die Entwicklung der transnationalen Gewerkschaftsverbände

Die Autoren entwickeln zunächst ein Raster, um den Wandel der Funktionsprofile transnationaler Gewerkschaftsverbände zwischen Informationsdienstleister, Forum, Koordinierungsplattform, Steuerungsverbund und Supranationalem Verband zu analysieren. Da sich der empirische Teil auf Strukturentwicklungen seit den 1990er Jahren konzentriert, zeichnen die Autoren in einem Kurzabriss zunächst die historische Entwicklung transnationaler Gewerkschaftsverbände nach. Mittels einer Dokumentenanalyse und qualitativer Experteninterviews, sowie unter Einbeziehung bisheriger Forschungsergebnisse werden im Anschluss die Entwicklungen der wichtigsten und größten Gewerkschaftsverbände in den letzten 20 Jahren rekonstruiert. Dabei werden jeweils die globalen und europäischen Gewerkschaftsverbände in den Bereichen Metall (IMB und EMB), Chemie-Energie-Bergbau (ICEM und EMCEF), Transport (ITF und ETF), Bau/Holz (BHI und EFBH) und Dienstleistungen (UNI, UNI-Europa) detailliert analysiert. Weitere Verbände der Bereiche Öffentlicher Dienst (IÖD und EGÖD), Textil und Bekleidung (ITBLAV und EGV-TBL) und Lebensmittel-Landwirtschaft-Gastronomie (IUL und EFFAT) werden in einem kleineren Umfange behandelt. Die Verbände aus den Bereichen Bildung, Journalistik und Kunst sowie die europäische Polizeigewerkschaft, werden lediglich in einer sehr knappen Form dargestellt. Die Verbände wurden aufgrund ihrer Anerkennung durch die transnationalen Dachverbände (IGB und EGB) und der daraus abzuleitenden großen Repräsentativität ausgewählt.

Analysiert werden sowohl Veränderungen im Organisationsaufbau, die mitgliederbezogenen Aktivitäten, als auch die Impulse in einzelnen, für die Verbände relevanten Politikfeldern (z.B. Unternehmenspolitik, Industriepolitik und Tarifpolitik). Im letzten Teil der Studie werden die Ergebnisse zusammengetragen und gegenübergestellt.

Es zeigt sich zunächst, dass sowohl die EGVs als auch die GUFs seit den 1990er Jahren einen Bedeutungszuwachs erlebt haben. Dies zeigt sich schon an ihrem organisatorischen Wachstum: Beide haben einen bedeutenden Mitgliederzuwachs erlebt und sind, nicht zuletzt nach dem Zusammenbruch des „Ostblocks“, in neue geografische Bereiche vorgedrungen. Die GUFs vereinigen erstmals Gewerkschaften aller Weltregionen (abgesehen von China) und haben sich so zu wirklichen globalen Verbänden entwickelt. Die EGVs haben sich nach Osteuropa und über den Rahmen der EU hinaus ausgedehnt. Diese Entwicklung hat die Repräsentativität der Verbände erhöht, aber gleichzeitig auch zu neuen finanziellen und organisatorischen Herausforderungen geführt.

Auch Handlungsfelder haben sich erweitert, wegen der verschiedenen Rahmenbedingungen allerdings sehr differenziert. Mit der „Betriebsratsrichtlinie“ und der finanziellen Unterstützung der EU hat die Unternehmenspolitik für die EGVs eine wesentlich bessere Ressourcen- und Rechtsgrundlage bekommen und konnte sich zu einem sehr wichtigen Handlungsfeld entwickeln. Nach der Phase der Gründung von Europäischen Betriebsräten in den 1990er Jahren sind die EGVs heute damit beschäftigt, diese transnationalen Interessensvertretungen zu betreuen und für Verhandlungen auf Betriebsebene, z.B. im Falle von Restrukturierungen, zu nutzen. Die wichtigste Entwicklung sehen Müller/Platzer in dem Bedeutungszuwachs der sektoralen Politik. Die Ausweitung der politischen Rolle der Europäischen Ebene z.B. in industriepolitischen Fragen, führte bei vielen EGVs zu einer Ausweitung der „Labour-Diplomacy“, also der formellen oder informellen Lobby-Arbeit gegenüber europäischen Institutionen. Mit der Ausweitung der Einbindung sektoraler Verbände in die Europäische Politik hat auch die strukturierte Zusammenarbeit mit den Europäischen Arbeitgeberverbänden eine neue Qualität erreicht. Die EGVs erarbeiten nicht nur Studien und Stellungnahmen mit der Arbeitgeberseite, sondern verhandeln zunehmend Vereinbarungen (Sektoraler Sozialdialog). Dieses Element ist für Müller/Platzer der maßgebliche Anhaltspunkt für die Entwicklung einer neuen Qualität gewerkschaftspolitischer Transnationalisierung: „… das ‚Verhandeln und Vereinbaren‘, eine historische Kernfunktion der Gewerkschaften und bislang eine rein nationalstaatliche Domäne, hat sukzessive eine transnationale Dimension angenommen.“ (S.843) Die Globalen Gewerkschaftsverbände kommen, nach Müller/Platzer, ebenfalls stärker in die Rolle, transnational zu verhandeln. Das dynamischste Element ist dabei jedoch nicht die sektorale Politik, sondern das Handlungsfeld Unternehmenspolitik. Vor dem Hintergrund fehlender strukturierter Arbeitsbeziehungen und durchsetzungsfähiger politischer Akteure auf globaler Ebene setzten die GUFs weniger auf Lobbying bei politischen Institutionen, denn verstärkt auf direkte Kampagnen in multinationalen Unternehmen, auf Verhandlungen mit den Konzernleitungen und den Abschluss sogenannter „Internationaler Rahmenvereinbarungen“.

Die Ausweitung der Handlungsfelder führt zu einer Veränderung der Funktionsprofile der Gewerkschaftsverbände. Sie entwickeln sich von „Informationsdienstleistern“ und „Foren“ für den gewerkschaftlichen Austausch hin zu „Koordinierungsplattformen“ und ansatzweise sogar zu „transnationalen Steuerungsverbunden“. Bei den GUFs gilt dieser Funktionswandel in erster Linie für die Unternehmenspolitik, bei den EGVs auch für die sektorale Industrie- und die Tarifpolitik.

Kein Bedeutungsverlust der nationalen Gewerkschaftspolitik

Der Bedeutungszuwachs der „transnationalen Verhandlungsdimension“ geht aber nicht einher mit einem Bedeutungsverlust der nationalen Ebene. Wegen des offenen Charakters der Betriebsratsrichtlinie und der Unterentwicklung des Sozialen Dialogs (wenn überhaupt werden nur „weiche“ und industriepolitische Themen besprochen) sind auch die europäischen Gewerkschaften dazu übergegangen, eine engere Abstimmung und Koordination untereinander zu organisieren: Beispiele sind die „Bindenden Richtlinien“ in der Unternehmenspolitik, und die gemeinsamen Forderungen und Koordinierungsverpflichtungen, die in der nationalen Unternehmens- und Tarifpolitik umgesetzt werden sollen.

Die fortgesetzte Bedeutung der nationalen Ebene impliziert, dass bei keinem der Verbände bisher eine Entwicklung hin zu einem „Supranationalen Verband“ beobachtbar ist. Binnenorganisatorisch äußert sich das u.a. darin, dass es nicht zu einem Aufbau eines „genuin transnationalen gewerkschaftlichen Funktionskaders“ gekommen ist. Die Gewerkschaften waren zwar bereit, den Sekretariaten in definierten Handlungsfeldern mehr Ressourcen zu übertragen, aber selbst eine geringe Ausweitung ist immer wieder mit Kontroversen und Konflikten begleitet gewesen. Angesichts der gewachsenen Größe und Aufgaben der Verbände bleibt die finanzielle und personelle Ausstattung grundsätzlich auf einem vergleichsweise niedrigen Level. Dieses Problem äußert sich aber auch in der Kompetenzausstattung der Sekretariate: Sie besitzen z.B. keine „harten“ Sanktionsmöglichkeiten, um die Einhaltung von gemeinsamen Beschlüssen zu erzwingen. Die Einhaltung „Bindender Richtlinien“ in der Unternehmenspolitik und der gemeinsamen Forderungen in der Tarifpolitik läuft stattdessen über den Ansatz der gegenseitigen Selbstverpflichtung.

Vor dem Hintergrund der aktuellen Wirtschaftskrise, die sich in Schließungen ganzer Produktionsstandorte (vgl. General Motors) und einer neuen Spirale der Lohnsenkungskonkurrenz (vgl. Griechenland) äußert, stellt sich die Frage, ob es den transnationalen Gewerkschaftsverbänden mit diesen Ansätzen gelingt, das Ausspielen der Belegschaften und Bevölkerungen einzudämmen und solidarische gewerkschaftliche Antworten zu stärken. Interessant für weitere Forschungen wäre im Hinblick auf die organisationspolitische Entwicklung und die Funktionsprofile darüber hinaus eine genauere Untersuchung der unterschiedlichen Interessenlagen und Strategien einzelner nationaler Gewerkschaften. Eine Behandlung dieser Fragen kann die vorliegende Arbeit aufgrund ihres breit angelegten quantitativen Ansatzes verständlicherweise nicht leisten. Die Autoren liefern mit ihrer Studie dennoch einen wichtigen Beitrag für das Verständnis der Dynamik transnationaler Gewerkschaftspolitik und darüber hinaus eine sehr umfangreiche Darstellung der ausgewählten Gewerkschaftsverbände. Ein Handbuch dieser Art war überfällig und wird für die nächsten Jahre sicherlich ein Standardwerk im Bereich der transnationaler Gewerkschaftsforschung darstellen.

 

Klaus Henning ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin in der Arbeitsstelle für nationale und internationale Gewerkschaftspolitik.

 


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