Gegenblende | Ausgabe 14: März/April 2012 | Schutz vor psychischen Belastungen

Schutz vor psychischen Belastungen

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Arbeitsbedingter Stress und Leistungsdruck haben in den letzten Jahren in fast allen Bereichen ein solches Ausmaß angenommen, dass über einen wirksameren Schutz der Beschäftigten nachgedacht werden muss. Wir haben deshalb den Vorschlag einer Anti-Stress-Verordnung in die Debatte eingebracht. Zweifellos kann die nach dem Arbeitsschutzgesetz vorgesehene Gefährdungsbeurteilung als ein wirkungsvolles Präventionsinstrument bezeichnet werden. Allerdings zeigen alle Erhebungen, dass dabei nach wie vor nur selten psychische Arbeitsbelastungen erfasst werden. Und wenn sie erfasst werden, kommt es häufig nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten und mit langwierigen Konflikten zu konkreten Verbesserungsmaßnahmen.

Viele Akteure des betrieblichen Gesundheitsschutzes zeigen sich bei dieser Thematik überfordert – auch weil die regulatorischen Vorgaben zu allgemein sind. Nach den Ergebnissen der WSI/PARGEMA Betriebsrätebefragung 2008/09 sind nur in 56 Prozent der Betriebe überhaupt Gefährdungsbeurteilungen durchgeführt worden. 26 Prozent verneinten eine Durchführung und 18 Prozent waren sich nicht sicher. Von den Betrieben, die eine Gefährdungsbeurteilung durchführten, haben lediglich 29 Prozent psychische Belastungen berücksichtigt. „In der Befragung des WSI aus dem Jahre 2004 hatte dieser Anteil mit 23,3 Prozent nur knapp darunter gelegen. Damit hat sich der Umsetzungsstand von Gefährdungsbeurteilungen in den Betrieben trotz vielfältiger Bemühungen diverser Organisationen leider kaum verbessert.“ (Ahlers 2011: 46) Als Hemmnisse benennen die befragten Betriebsräte folgende Faktoren:

• Das Thema „psychische Arbeitsbelastungen“ ist schwierig zu handhaben (89 Prozent der Befragten).

• Kaum jemand weiß, wie eine Gefährdungsbeurteilung durchzuführen ist (69 Prozent der Befragten).

• Das Thema „Gesundheit“ fällt hinter andere betriebliche Erfordernisse immer wieder zurück (64 Prozent der Befragten).

• Unklare Verantwortlichkeiten beim Arbeitgeber (54 Prozent der Befragten).

Insbesondere die letzte Angabe der Betriebsräte verweist auf eine entscheidende Blockade: die zögerliche Haltung der Unternehmer. Es gibt mehrere Hinweise, die auf die mangelnde Bereitschaft der Arbeitgeber schließen lassen, sich dem Thema zuzuwenden, es sei denn, es gibt eine klare gesetzliche Verpflichtung. Diese These wird auch durch die Ergebnisse einer von der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in Auftrag gegebenen Unternehmensbefragung bestätigt (Esener 2009).

Das Hauptmotiv für das Management aus deutschen Betrieben, sich im Bereich Sicherheits- und Gesundheitsschutz bei der Arbeit zu engagieren, bildet die „Erfüllung gesetzlicher Verpflichtungen“. Dies gaben 90 Prozent der befragten Managementvertreter an. Der „Druck durch die Arbeitsschutzaufsicht“ wird von 80 Prozent als Motiv angegeben und die „Forderung von Beschäftigten oder ihren Vertretern“ von 77 Prozent. Bei den Motiven, sich konkret auch mit psychosozialen Risiken im Unternehmen zu beschäftigen, nennen die befragten Managementvertreter zu 55 Prozent die gesetzliche Verpflichtung, zu 48 Prozent den Druck der Belegschaftsvertreter und nur zu 20 Prozent die Aktivität der Arbeitsschutzaufsicht. Der Verpflichtungsdruck beim Schutz vor psychischen Belastungen ist damit weitaus geringer als allgemein beim Gesundheitsschutz.

Im Umkehrschluss heißt das: Erst wenn Managementvertreter durch gesetzliche Vorschriften zur Durchführung oder Unterlassung einer Maßnahme verpflichtet werden und deren Umsetzung auch von der Arbeitsschutzaufsicht kontrolliert wird, entsteht in den Unternehmen ein wirksamer Schutz vor psychischen Gefährdungen. Es wird deutlich, dass ein solcher Verpflichtungsdruck hierzulande nur unzureichend vorhanden ist und die beispielhafte Aufzählung einiger psychischer Belastungsfaktoren in § 5 Arbeitsschutzgesetz sowie die generelle Verpflichtung der Arbeitgeber, Gefährdungsbeurteilungen durchzuführen, nicht ausreichen. Es bedarf deshalb konkreter Vorschriften, die in der Lage sind, die Verbindlichkeit zur Durchführung ganzheitlicher Gefährdungsbeurteilungen für die Arbeitgeber zu erhöhen und gleichzeitig das „Wie“ ihrer Durchführung zu klären.

Die Schutzlücke

Schaut man sich die Struktur des deutschen Arbeitsschutzrechts an, so muss konstatiert werden, dass der Gesetzgeber den Bereich der psychosozialen Risiken nahezu unreguliert den betrieblichen Akteuren überlässt. In anderen Gefährdungsbereichen wird das Arbeitsschutzgesetz durch zahlreiche untergesetzliche Verordnungen konkretisiert, etwa durch die Arbeitsstättenverordnung, die Gefahrstoffverordnung, die Lärm- und Vibrations- Arbeitsschutzverordnung oder die Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge. In diesen Verordnungen finden sich konkrete Anforderungen an Arbeitgeber: etwa, wie eine Arbeitsstätte zu gestalten ist, wie laut es am Arbeitsplatz sein darf oder wie mit Gefahrstoffen umzugehen ist, damit Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit gewährleistet sind. Diese Verordnungen sind wiederum durch konkrete technische Regeln untersetzt.

Bemerkenswerterweise findet sich eine solche Struktur für die psychosozialen Risiken nicht. Es gibt keine Verordnung zum Schutz vor psychischen Gefährdungen und somit auch kein die Verordnung untersetzendes Regelwerk. Entsprechend gering sehen sich die Arbeitgeber in der Pflicht, arbeitsgestalterische Maßnahmen zur Verringerung psychischer Beeinträchtigungen umzusetzen. Auch die Arbeitsschutzaufsicht ist bei der Ausführung ihrer Aufgaben mit Problemen konfrontiert, wenn nicht konkret dargelegt ist, welche Belastungskonstellationen unter Gesundheitsschutzaspekten zulässig sind und welche ggf. verändert werden müssen.

Angesichts der zugespitzten Gefährdungssituation der Beschäftigten verursacht dieses Regelungsdefizit ein Handlungsdefizit und damit – und das ist das eigentliche Problem – ein Schutzdefizit für die Beschäftigten. Zweifellos führt eine weitere Vorschrift allein noch nicht zwingend zu gesundheitsgerechten Arbeitsbedingungen. Sie vermag aber – und dies darf nicht geringgeschätzt werden – die Verbindlichkeit und den Verpflichtungsgrad für Arbeitgeber und andere Arbeitsschutzakteure zu erhöhen. Deshalb scheint eine rechtliche Regulierung auf diesem Feld unerlässlich.

Eine Verordnung zum Schutz vor psychischen Gefährdungen müsste das Rad nicht neu erfinden, sondern könnte an dem vorhandenen „Fundus“ anknüpfen: hierbei wären die Normenreihe DIN EN ISO10075 zu psychischer Arbeitsbelastung und das im Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA) abgestimmte „Portal Gefährdungsbeurteilung“, das auch psychosoziale Gefährdungsfaktoren beinhaltet, ganz wesentlich zu berücksichtigen. Auch für die zentrale Frage des „Wie“ der Gefährdungsbeurteilung böten sich hier sinnvolle Anknüpfungspunkte. Die Evaluierung bisheriger Erfahrungen erfolgreicher ganzheitlicher Gefährdungsbeurteilungen bietet hierfür eine Fülle von Hinweisen. Die erforderlichen Aktivitäten zur Reduzierung psychischer Fehlbelastungen könnten mit Hilfe von Gesetzen und Verordnungen gebündelt und mit neuer Schubkraft bekämpft werden. Produktive Hinweise ergeben sich aus den legislativen Lösungen, die in anderen europäischen Ländern erarbeitet wurden (Kamp/Pickshaus 2011).

Der Erfolg zukünftiger Präventionsansätze im Umgang mit psychischer Belastung und Beanspruchung wird wesentlich von den rechtlichen Regularien und deren handhabbaren Instrumenten abhängen. Eine Verordnung zum Schutz vor psychischen Gefährdungen sowie ein konkretes Regelwerk können eine zentrale Voraussetzung dafür bilden, dass es flächendeckend zu betrieblichen Aktivitäten kommt. Die Verbindlichkeit für Arbeitgeber, auch auf diesem Feld ihren Verpflichtungen nachzukommen, kann dadurch deutlich gestärkt werden.

Die Mehrebenenstrategie

Eine wirkungsvolle Initiative gegen arbeitsbedingten Stress erfordert deshalb eine Strategie, deren unterschiedliche Handlungsdimensionen miteinander verzahnt werden müssen. Die Hauptebenen sind neben der EU-Ebene, die nationale sowie die betriebliche Ebene. Eine solche Mehrebenen-Strategie kann schon jetzt zum Teil auf erhebliche Erfahrungen zurückgreifen. Neu und verstärkt muss jetzt die nationale Ebene in die Mehrebenen-Strategie integriert werden. Dies ist das Kernanliegen unserer Initiative.

Selbstverständlich bleiben alle Bemühungen, in den Betrieben Präventionsaktivitäten zum arbeitsbedingten Stress und psychischen Belastungen zu stärken, vornehmste Aufgabe gewerkschaftlicher Gesundheitsschutzpolitik und damit auch einer erweiterten Arbeitspolitik. Dazu gehören auch Ansätze, die unter Bedingungen neuer Steuerungsformen die Beschäftigten selbst in den Prozess der Ermittlung von psychischen Gefährdungsfaktoren einbeziehen. Der Betrieb ist und bleibt die Arena, in der sich die Fortschritte der Prävention bewähren müssen.

Die mediale Aufmerksamkeit für den dramatischen Anstieg psychischer Erkrankungen am Arbeitsplatz hat schon jetzt spürbar die Bedingungen verbessert, das Thema zu diskutieren. Insbesondere sind die Wege zur Prävention arbeitsbedingter Ursachen in den verschiedenen Akteursgruppen und Organisationen, und hier speziell den Gewerkschaften, stärker in den Fokus gerückt.

Offenkundig hat das neue Bewusstsein auch den Widerstand der Arbeitgeberverbände innerhalb der Entscheidungsgremien der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz gebrochen. Somit wird das Thema „Schutz vor psychischen Gefährdungen“ in der nächsten Periode der „Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie“ (GDA) im Jahr 2013 als eines der drei wichtigsten Ziele verankert. Das ist ein großer Erfolg, zumal in der weiteren Ausgestaltung der GDA-Politik nach Ansagen aus dem Bundesarbeitsministerium auch der Bedarf neuer regulatorischer Maßnahmen geprüft und diskutiert werden soll. Kooperationen auch über die GDA-Träger hinaus etwa mit Akteuren wie Krankenkassen, Rentenversicherungen, Selbsthilfegruppen und anderen werden in diesem Kontext auszubauen sein.

Auf europäischer Ebene ist absehbar, dass in vielfältiger Weise das Thema der Prävention psychosozialer Risiken aufgewertet wird. Die europäischen Arbeitsschutz-Verantwortlichen (Committee of Senior Labour Inspectors - SLIC) haben dies auf einer Beratung im November 2010 zu einem der nächsten Schwerpunkte erklärt. In der EU-Kommissionsplanung wird dies ebenfalls als eine zentrale Aufgabe thematisiert. Auch dies mag die deutschen Arbeitgeber bewogen haben, ihren besonders hartnäckigen Widerstand gegen die Festsetzung des GDA-Ziels „Schutz vor psychischen Gefährdungen“ aufzugeben.

Die Chancen für eine Anti-Stress-Initiative sind also auch von den Rahmenbedingungen her nicht schlecht. Der Vorstoß der IG Metall für die Schließung der Schutzlücke psychischer Belastungen hat neuen Schwung in die Debatten gebracht. Gute Arbeit braucht klare Regeln – auch bei psychischen Belastungen. Daran gilt es weiter zu arbeiten.

Literatur

Ahlers, E. (2011): Wachsender Arbeitsdruck in den Betrieben. Ergebnisse der bundesweiten Pargema-WSI-Betriebsrätebefragung 2008/2009, in: Kratzer, N. u.a. (Hrsg.) Arbeit und gesundheit im Konflikt. Analysen und Ansätze für ein partizipatives Gesundheitsmanagement, Berlin

ESENER – European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks 2009; http://osha.europa.eu/en/riskobservatory/enterprise-survey/enterprise-survey-esener

Kamp, L./Pickshaus, K. (Hrsg.) (2011): Regelungslücke psychische Belastungen schließen, Dokumente und Gutachten, Düsseldorf

Dieser Beitrag ist in erweiterter Fassung zu lesen in: Schröder, L./Urban, H.-J. (Hrsg.): Gute Arbeit, Zeitbombe Arbeitsstress – Befunde, Strategien, Regelungsbedarf, Bund-Verlag, Frankfurt, S. 23-38