Gegenblende | Ausgabe 15: Mai/Juni 2012 | Global Governance: Eine Polemik

Global Governance: Eine Polemik

Nadine Platzeck / photocase.com

Die Welten des Politischen und des Sozialen sind amorph. Wer ihnen wissenschaftlich zu Leibe rücken möchte, sollte als Handwerkszeug konzise Begriffe im Gepäck haben. Sie sind die Grundlage aller sozialwissenschaftlichen Empirie und Theorie, auf ihnen ruht das ganze Geschäft. Nur wer ausdrücken kann, was gesagt werden soll, bietet eine begründete Orientierungsleistung in der realen Unordnung. Erst und vor allem sprachliche Präzision trennt die Sozialwissenschaften vom Stammtisch. Eine immer noch gute Anschauung für die Leistungsfähigkeit eines solchen Wissenschaftsverständnisses bietet Max Weber, dessen kategoriale Ordnungsleistung für Wirtschaft und Gesellschaft bis heute Gültigkeit beanspruchen kann. Ganz anders hingegen ist es um die Global Governance-Forschung bestellt, die in den letzten fünfzehn Jahren ganze Bibliotheken zusammengeschrieben hat, ohne bis heute auch nur einen akzeptablen Begriff ihrer selbst finden zu können.

Zugegeben, dass man nicht wüsste, was Global Governance ist, stimmt nicht ganz. Es gibt eine kleine Schnittmenge geteilter Auffassungen, die ungefähr folgendes umfasst: Irgendwie geht es bei Global Governance um neue Steuerungsformen jenseits des Staates, um der Probleme einer globalisierten Welt Herr zu werden. Soweit ich sehen kann, ist damit schon alles gesagt, was alle sagen würden, die von Global Governance sprechen. Danach wird es unübersichtlich, und diese Auffassungsdifferenzen beziehen sich auf alle der angesprochenen Elemente, also den ganzen Gegenstand, den Global Governance begrifflich erfassen soll. Nicht genug damit, dass keine Einigkeit vorhanden ist, was Global Governance ist. Ungeachtet dieses Mangels ist man sich gleichzeitig uneins, ob Global Governance nun eigentlich gut oder schlecht ist. Alles in allem ist die Situation paradox: Während die Wissenschaft noch rätselt, was Global Governance denn nun eigentlich sein könnte, streitet sie bereits darüber, wie sie diese beurteilt.

Gute Global Governance, schlechte Global Governance

Der Streit um die normative Beurteilung geht dabei historisch der Begriffsbestimmung voraus. Angesichts des globalen Problemdrucks formierten sich die Befürworter mit der recht umstandslosen Behauptung, dass Staaten alleine nicht mehr in der Lage seien, damit fertig zu werden, dass die globale Zivilgesellschaft die notwendige Expertise beisteuern und dies zu effektiveren Ergebnissen führen würde und damit Global Governance folglich wünschenswert sei. Bei der Euphorie blieb manches auf der Strecke: Etwa die Frage, woher die vermeintlich unabhängige Expertise stamme, wer die Zivilgesellschaft sei, in wessen Interesse sie agieren würde und wer und wie auf diesem Wege legitimerweise bestimmen könnte, welche Probleme prioritär zu behandeln und wie sie zu lösen seien. So wurde die in der repräsentativen Demokratie gut begründete Abwehr gegen substanzielle, also scheinbar universell gültige, Gemeinwohlbestimmungen angesichts des „globalen Problemdrucks“ in der Suche nach vermeintlich an sich effektiven Lösungen geschliffen. Aus dem Wahrnehmungsfokus geriet hierbei der Zusammenhang von Input- und Outputlegitimität, d.h. die Tatsache, dass die Antwort auf die Frage, was eine gute Lösung für ein anerkanntes Problem ist, interessengeleitet und damit streitwürdig ist. Für eine Streitbeilegung kommen nur auf Dauer gestellte, institutionalisierte Verfahren in Betracht, die die Akzeptanz der Problemlösung auch für diejenigen erträglich machen, die eine andere Lösung präferiert hätten. Auch die mangelnde begriffliche Differenz zwischen Partizipation und Demokratie hat ihren Teil beigetragen: Während letztere ein strukturiertes Verfahren mit Entscheidungscharakter ist, die zumindest formal die Gleichheit aller Beteiligten wahrt, ist erstere eine zunächst ganz unbestimmte Form der „Teilnahme“, bei der nicht zweifelsfrei geklärt ist bzw. mit Macht geklärt wird, wer wann bis zu welchem Stand an der Diskussion beteiligt wird und wie auf dieser Basis und von wem gültige Entscheidungen getroffen werden. Zudem hat bis heute der Vertrauensvorschuss, der Global Governance als Prozess entgegengebracht wird und wurde, die Frage nach einer substanziellen empirischen Forschung zur Praxis von (Globaler) Governance verstellt: Seitens der zahlreichen Befürworter wird einfach angenommen, dass das schon gut so sei.

Die Tatsache, dass Global Governance eine neue Form der Entscheidungsfindung im globalen Raum ist, die mit gut begründeten demokratischen Praktiken bricht, hat später auch die Kritiker auf den Plan gerufen: Spiegelbildlich zum Chor der Enthusiasten formierte sich ein kleineres Heer, das sich fragt, ob es sich hierbei um eine neue Herrschaftsformation handelt. – Ich tendiere dazu, ihnen recht zu geben.

Global Governance ist…

Parallel hierzu geht die Diskussion um den eigentlichen Gegenstand voran. Unterhalb des genannten Minimalkonsenses werden mannigfaltige Differenzen ausgetragen. So ist bereits der Begriff der „Steuerung“, dessen lateinischer Urahn, gubernare (lenken, leiten, herrschen, beherrschen, regieren), sowohl in Government als auch in Governance weiterlebt, keineswegs selbsterklärend. Soll unter Steuerung jeder Versuch einer bewussten Beeinflussung eines jeden verstanden werden? Oder sollen hierunter nur die Versuche einer hierzu bestellten öffentlichen Gewalt gezählt werden bzw. muss diese wenigstens beteiligt sein? Geht es nur um Politik oder auch um das Soziale, die Wirtschaft und überhaupt alles, was weltweit so reguliert werden könnte? Reicht es überhaupt, Beeinflussung zu suchen, oder muss dieser Versuch auch von Erfolg gekrönt sein? Wirkt ein Steuernder immer auf andere Subjekte ein, oder gibt es auch „Selbststeuerung“? Dabei geht es wahrlich nicht nur um Wortklauberei. Die offenen Fragen verweisen vielmehr darauf, dass das komplexe Set der Global Governance – Akteure, Objekte, Gegenstände und Tätigkeit – letztlich unbestimmt ist.

So steht hinter der Frage nach dem Akteur das unbewältigte Problem der Legitimität. Wer – wenn nicht eine hierzu bestellte, öffentliche Gewalt – darf für wen Entscheidungen treffen (lenken, leiten, herrschen, beherrschen….)? Wie, wenn überhaupt, lässt sich theoretisch und praktisch begründen, dass nicht gewählte und nicht repräsentative – und Nichtwahl ist gewissermaßen zwangsläufig der Fall in der Welt jenseits des Staates – Steuerungssubjekte auf Steuerungsobjekte einwirken, von denen erstere zu wissen glauben, was für die zweiten gut ist, während die zweiten sich in der Regel nicht einmal darüber im Klaren sind, dass es erstere überhaupt gibt? Kurz gesagt: Die Akteurfrage ist die Demokratiefrage. Eigentlich müssten hier alle Warnleuchten einer Demokratiewissenschaft auf Rot springen. Doch irgendwie schrappt die Forschung an diesem Problem vorbei – vielleicht aus Selbstschutz, weil sie es (bislang?) nicht zufriedenstellend lösen kann.

Die Alternative, Steuerung an den Versuch oder den Erfolg zu koppeln, verweist auf ein weiteres Problem: Nimmt man alle Versuche in den Begriffskreis auf, verschwimmt Steuerung zum Allerweltsprojekt, das jederzeit, jedermann überall verfolgt – Steuerung bedeutet dann alles und damit eben nichts. Knüpft man die Definition aber an den „Erfolg“, so lässt sich trefflich streiten, worin der denn von wem zu messen wäre. Und weiter: Geht es nur um Politik oder findet das große Projekt der Global Governance die Beweise seiner Existenz bereits in wirtschaftlichen Selbstregelungen, in stillschweigenden Abkommen, in soften Normen und Verpflichtungen, die sich wirtschaftliche Akteure auferlegen, weil es z.B. dem Geschäft dient? Für die Verfechter einer positiven Idee von Global Governance hat die Ausweitung der Steuerungsidee auf gesellschaftliche Belange und Akteure im weitesten Sinne den Effekt, Beispiele finden zu können, dass Global Governance funktioniert. Die Hoffnung, dass sich dies von den genuin gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Bereichen immer weiter ausdehnen könnte, nimmt hier Fahrt auf. Ungeklärt bleibt, ob und wie dieser Transfer im Sinne einer „Emergenz“ funktionieren könnte und wie die unterschiedlichen Funktionslogiken gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Selbststeuerung mit allgemeinverbindlichen Entscheidungen, die letztlich für andere getroffen werden müssen, kompatibel gemacht werden könnten.

Mit geradezu metaphorischer Kraft ist auch der Ausdruck „jenseits des Staates“ ausgestattet. Jenseits des Staates ist seine gesellschaftliche Umwelt, sind andere Staaten und deren, wiederum jenseits des Staates angesiedelten, Gesellschaften, die sich aus einer Vielzahl individueller, kollektiver und kooperativer Akteure zusammensetzen (oder in dieser Vielzahl gerade auseinanderleben). Faktisch besteht die gerne als Zivilgesellschaft aufgewertete Gesellschaft aus einer Unzahl von Subjekten, die etwas für alle, für wenige oder auch nur für sich selbst suchen und verwirklichen wollen können und folglich weder einheitlich noch an sich notwendig am Gemeinwohl orientiert ist. Organisierte, kollektive Akteure haben in der Vergangenheit die Kakophonie der Zivilgesellschaft in hörbare und kalkulierbare Chöre verwandelt – die Individualisierung, die der Beteiligung „der Zivilgesellschaft“ notwendig innewohnt, oder auch ihre an kurzfristigen Problemen orientierte, spontane Organisierung sind keine Garantie ihrer Stärkung, sondern gegebenenfalls eher ein Ausdruck ihrer Schwäche. Jenseits des Staates ist schließlich auch die Ökologie, die Wirtschaft, die Kultur, um nur einige zu nennen. Wenn nun nach Steuerungsformen jenseits des Staates gesucht bzw. diese gar gefunden werden, was eigentlich wird da wo genau gefunden? Der Rettungsversuch, dass es doch um das „Globale“ jenseits des Staates ginge, hilft wenig. Zu endlos ist das Globale, als dass es helfen könnte den Ort jenseits des Staates je zu finden. Eine andere Frage drängt sich auch noch auf: Woher rührt der Glaube, dass jenseits des Staates eine Problemlösungskompetenz zu finden ist, über die man innerhalb des Staates – trotz aller wissenschaftlicher Apparate, Expertisen, Beratungen und zuarbeitender Institutionen – offenbar  keinesfalls verfügen könnte?

Konsens ist auch, dass es „Probleme“ gäbe, mit denen einzelne Staaten alleine nicht mehr zurechtkommen. Es sind vor allem ökologische und soziale Fragestellungen, die dieser Wahrnehmung zu spontaner Anerkennung verhelfen: Finnland alleine, wenn es denn wollte, könnte den Klimawandel nicht aufhalten, so wenig wie die deutschen Umweltzonen dies zu tun vermögen. Ein klarer Fall für Global Governance also! Allerdings darf man sich fragen (darf man das wirklich?), was denn dabei herausgekommen ist? Hat sich denn wirklich die erhöhte Problemlösungsfähigkeit von Global Governance in diesem konkreten Bereich erwiesen? Vielleicht ist das Problem des Klimawandels wirklich zu groß, um redliche Beweise gegen die Erfolge Globaler Governance führen zu können. Aber sieht es besser aus, wenn man eine Zwischenbilanz für begrenztere und technisch leichter zu regelnde Projekte zieht – den weltweiten Staudammbau? Die Weltwasserversorgung? Das Projekt globaler economic governance? Gibt es – und die Frage ist keineswegs rhetorisch gestellt – irgendein globales Problem, von dem sich mit Recht behaupten ließe, dass es in den letzten 15 Jahren aufgrund von Formen globaler Governance einer Lösung näher gekommen wäre? 

Man könnte nun einwenden, dass die Welt nun mal so ist, so jenseits des Staates, so entgrenzt, so problembeladen und so diffus, und dass daher der Begriff der Global Governance nur zum Ausdruck bringt, wie es ist. – Ein schöner Trugschluss: Die soziale Welt mag unordentlich sein, aber die Leistung der Sozialwissenschaften, wenn sie überhaupt etwas leistet, ist es, diese Unordnung zu interpretieren, und nicht, diese herzustellen. Genau das aber leistet der Diskurs um Global Governance bislang vornehmlich: Seine größte Leistung besteht darin, zu verunklaren, wer Ross und Reiter in der politischen Gestaltung der Welt eigentlich sind und die Illusion zu nähren, dass es mehr Reiter als Rosse geben könnte. Wenn aus dieser ganzen Debatte jemals etwas Gutes noch entspringen könnte, dann nur, wenn wir mehr in die objektive Forschung und Aufklärung darüber investieren, was unter dem Label von Global Governance faktisch passiert. Gegenstand und Urteil von Global Governance brauchen endlich eine saubere Empirie, um die Forschung vom Kopf auf die Füße zu stellen.