Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 06: November/Dezember 2010 | Europas Wirtschaftspolitik muss reformiert werden

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Montag, 29. November 2010

Europas Wirtschaftspolitik muss reformiert werden

von: Fabian Lindner, Prof. Dr. Gustav Horn
Münze

checka / photocase.com

Griechenland, Portugal, Spanien und vor allem Irland stehen wieder im Fokus der Finanzmärkte und der Öffentlichkeit. Auf den Finanzmärkten geht die Angst um, dass diese Länder ihre Staatsschulden nicht mehr bedienen können – was zu steigenden Renditen staatlicher Anleihen führt und damit die ohnehin schon hohen Finanzierungskosten dieser Staaten erhöht. In der Konsequenz fordern viele europäische Regierungen, die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank, die Krisenländer müssten ihre Staatshaushalte schnell wieder in Ordnung bringen, das heißt vor allem: Staatliche Ausgaben kürzen und Steuern erhöhen. Auch der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), der das staatliche Defizit auf 3 Prozent und den Schuldenstand auf 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes beschränkt, solle gestärkt werden, um frühzeitig zu hohe staatliche Defizite verhindern zu können.

Allerdings stellt sich die Frage, ob das zentrale Problem dieser Länder wirklich die steigende staatliche Verschuldung ist – schließlich sind die Renditen von französischen, deutschen oder österreichischen Staatsanleihen weiterhin sehr niedrig, obwohl auch deren Staatsschulden infolge der Krise stark gestiegen sind. Zumindest diesen Ländern scheinen die Akteure auf den Finanzmärkten zu trauen.

Schulden und Vertrauen

Schon vor der Krise war die Staatsverschuldung in den Krisenländern nicht überall ein Problem. Griechenland hatte zwar ein sehr hohes staatliches Defizit und eine hohe Schuldenstandsquote von 96 Prozent im Jahr 2007; es brach regelmäßig die 3-Prozent-Grenze des SWP. Ganz anders war aber die Situation in Spanien und Irland. Beide Staaten verzeichneten sogar Überschüsse, was zu einer massiven Reduktion der Staatsschulden führte. Im Jahr 2007 lag die irische Staatsverschuldung bei 25 Prozent des BIP, die spanische bei 36 Prozent – beide weit unter den 60 Prozent, die im SWP vorgesehen sind. Im Vergleich dazu hatte Deutschland im Jahr 2007 eine Schuldenstandsquote von 65 Prozent und von 2002 bis 2005 ein Defizit, das höher als 3 Prozent des BIP lag.

Die staatliche Verschuldung ist also nicht in allen Krisenländern das Hauptproblem. Vor allem kann sie nicht allein die Entstehung der Krise und den Vertrauensverlust der Finanzmärkte erklären. Was die Krisenländer wirklich von den anderen Ländern der Währungsunion unterscheidet, sind ihre Leistungsbilanzdefizite und damit spiegelbildlich ihre Verschuldung im Ausland. Diese Auslandsverschuldung betrifft aber nicht allein die Verschuldung des Staates im Ausland, sondern auch die Verschuldung des Privatsektors – also der privaten Haushalte und Unternehmen.

Der Privatsektor und die Krisen

Während der Staat in Irland und Spanien Überschüsse erwirtschaftete, nahm der Privatsektor Kredite im Ausland auf – vor allem Banken, die den Immobiliensektor in den Ländern finanzierten und damit die Immobilienpreisblasen aufblähten. Deren Platzen und die hieraus resultierenden Auswirkungen auf das Bankensystem, das nun auf faulen Krediten sitzt, sowie der Fall von Investitionen und Konsum stehen hinter der Wirtschaftskrise in Irland und Spanien.

Dramatisch gestiegen sind die Defizite der beiden Staaten erst nach der Krise, und zwar durch die Rettung von Banken und den Ausfall von Einnahmen im Zuge der Rezession. Der Staat hat also schlicht die Schulden des Privatsektors übernommen – in Irland vor allem die Schulden der Banken. Hätte der Staat den Privatsektor nicht gerettet, wäre die Wirtschaft noch stärker geschrumpft als sie es ohnehin schon tat.

Im Fall Griechenlands hätte die striktere Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) die Leistungsbilanzdefizite vielleicht verringern können – aber nur den Teil der Defizite, die der öffentliche Sektor verursacht hat. Auch der griechische Privatsektor hat sich stark im Ausland verschuldet. In Spanien und Irland hatte der SWP keine Wirkung, weil er gar nicht zum Einsatz kommen konnte. Beide Länder erfüllten ja die Vorgaben des Pakts. Daraus wird klar, dass ein strikterer SWP mit dem  bisher alleinigen Fokus auf die Staatsfinanzen kein Mittel sein kann, um die Eurozone vor künftigen Krisen zu bewahren.

Die Verantwortung der Länder mit Leistungsbilanzüberschüssen

Die richtige Schlussfolgerung aus der Krise ist, dass die EU die Leistungsbilanzen der Mitgliedsländer in den Blick nehmen muss – aber nicht nur die Bilanzen der Länder mit Leistungsbilanzdefiziten, sondern auch die mit Leistungsbilanzüberschüssen. Leistungsbilanzdefizite sind nur möglich, wenn andere Länder genauso so hohe Leistungsbilanzüberschüsse haben – oder: Ohne einen Gläubiger gibt es keinen Schuldner. Es wäre zu kurzsichtig, allein Ländern mit Defiziten die Anpassung zu überlassen. Die Länder mit Überschüssen – und hier vor allem Deutschland – müssen helfen und ihre Überschüsse abbauen. Dabei stellt sich die Frage, wie das im Rahmen der Währungsunion möglich ist. Die Leistungsbilanzungleichgewichte und damit die Wahrscheinlichkeit von Finanzkrisen sind nämlich auch durch die institutionelle Struktur des gemeinsamen Währungsraums so groß geworden.

Durch die Vereinheitlichung der Geldpolitik gilt für alle Länder der gleiche Nominalzins. Weil es keine Koordinierung der Lohn- und Fiskalpolitik gibt, entwickeln sich Binnenwirtschaft, das Preisniveau und die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der verschiedenen Länder aber sehr unterschiedlich, was zu den Ungleichgewichten geführt hat.

Zinsen und Löhne

Durch die unterschiedliche Entwicklung von Löhnen und Preisen in der Währungsunion ist es seit Einführung des Euro zu starken Abweichungen der Realzinsen gekommen – also des Nominalzinses minus der Inflation –, der entscheidend für das Kreditwachstum ist. In den Ländern mit hohen Lohnsteigerungen – Spanien, Irland, Griechenland und Portugal – war auch die Inflation höher als in anderen Ländern. Damit waren die Realzinsen niedriger, was Investitionen und die Binnenwirtschaft angefacht hat, und damit auch die Importe. Länder mit geringeren Lohnsteigerungen wie Deutschland oder Österreich hatten spiegelbildlich höhere Realzinsen, eine schwächere Entwicklung der Binnenwirtschaft und auch weniger Importe.

Die divergierenden Lohnentwicklungen haben zudem zu unterschiedlichen Lohnstückkostenentwicklungen und damit einem Auseinanderdriften der preislichen Wettbewerbsfähigkeit der Länder in der Währungsunion geführt. Länder mit hohen Lohnsteigerungen relativ zur Produktivität haben stetig an preislicher Wettbewerbsfähigkeit verloren und damit Handels- und Leistungsbilanzdefizite aufgebaut; Länder mit geringen Lohnsteigerungen haben ständig an preislicher Wettbewerbsfähigkeit gewonnen. Durch diese beiden Kanäle – Wachstum der Binnenwirtschaft und preisliche Wettbewerbsfähigkeit – hat die unterschiedliche Lohnentwicklung zu den Ungleichgewichten in den Leistungsbilanzen beigetragen.

Genau an diesen beiden Stellschrauben muss auch gedreht werden, um die Leistungsbilanzungleichgewichte wieder auszugleichen. Dabei steht besonders Deutschland in der Pflicht. Die schlechte deutsche Lohnentwicklung seit der Euroeinführung hat zu einer starken Steigerung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit und hohen Leistungsbilanzüberschüssen geführt. Die deutschen Lohnstückkosten sind zwischen 1999 und 2007 nur um 1,8 Prozent gestiegen – obwohl das Inflationsziel der EZB für den gleichen Zeitraum eine Steigerung von 18 Prozent zugelassen hätte.

Beschäftigung, Staatsausgaben und Wettbewerbspolitik

Darüber hinaus hat der deutsche Staat die durch die schwache Lohnentwicklung ohnehin schon stagnierende Binnennachfrage noch weiter gedämpft, indem er seine Ausgaben gerade in der langen Stagnationsphase von 2001 bis 2005 zurückgefahren hat – auch das, um die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes einzuhalten. Beides – die schwache Lohnentwicklung und die Strangulierung der staatlichen Nachfrage – hat zu historisch hohen Handels- und Leistungsbilanzüberschüssen geführt, die andere Länder in Leistungsbilanzdefizite gedrückt hat.

Diese Politik, die allein dazu diente, die internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu steigern, hat in Deutschland allerdings nicht zu einem starken Anstieg der Beschäftigung geführt. Die Erwerbstätigkeit stieg in Deutschland von 2001 bis 2008 nur um 2,1 Prozent, während sie etwa in Frankreich – das über den Zyklus eine ausgeglichene Leistungsbilanz hatte – um 5,6 Prozent stieg. Im gesamten Euroraum stieg die Beschäftigung sogar um 8,1 Prozent. Eine Stärkung der deutschen Binnenwirtschaft durch Lohnsteigerungen, die den Verteilungsspielraum der Zielinflation der EZB und den Trendproduktivitätswachstum endlich ausschöpft, würde also nicht nur zu einer Senkung der deutschen Leistungsbilanzüberschüsse, sondern auch zu einer Verbesserung der deutschen Beschäftigungsentwicklung führen – was im deutschen Eigeninteresse liegen müsste.

Selbsthilfe und Fremdhilfe nachhaltig austarieren

Das entlässt Griechenland, Irland, Spanien und  Portugal natürlich nicht aus der Pflicht, selbst Anstrengungen zur Verringerung ihrer Leistungsbilanzdefizite und der Steigerung ihrer preislichen Wettbewerbsfähigkeit zu unternehmen. Wenn ihnen aber von den bisherigen Überschussländern keine Möglichkeit gegeben wird, ihre Exporte abzusetzen, wird ein Abbau der Leistungsbilanzdefizite allein über ein starkes Schrumpfen der Binnenwirtschaft zu schaffen sein. Das führt zu noch größerer Massenarbeitslosigkeit und noch größeren sozialen Konflikten und im Endeffekt wahrscheinlich zu einem Auseinanderbrechen der Währungsunion.

Welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die institutionelle Struktur der Währungsunion? Klar ist, dass die Fixierung auf staatliche Defizite die Krise nicht verhindern konnte und vor allem auch nicht zu ihrer Lösung beiträgt. Im Gegenteil, die Sparpläne zur Einhaltung des Paktes verschlimmern die wirtschaftliche Situation der Krisenländer noch.

Fazit: Begrenzung von Defizit und Überschuss

Wichtiger ist deswegen eine Beschränkung der Leistungsbilanzungleichgewichte. Ein reformierter Pakt müsste vor allem hier ansetzen. Ein Vorschlag des IMK ist, die Leistungsbilanzen auf minus / plus zwei Prozent zu begrenzen. Mit dieser Vorgabe würden die Auslandsschulden eines Landes und die entsprechenden Auslandsvermögen begrenzt werden, was die Länder weniger anfällig für Finanzkrisen machen würde. Die EU-Kommission müsste dieses Ziel überwachen und dabei besonders die Entwicklung der Lohnstückkosten und der öffentlichen und privaten Verschuldung überprüfen. Würde ein Land die Vorgabe des Paktes brechen, müsste es vor allem seine Fiskalpolitik verändern – Überschussländer müssten eine expansivere Fiskalpolitik verfolgen, Defizitländer müssten mehr sparen.

Erst wenn die Fixierung der Regeln der Währungsunion auf die Fiskaldefizite durchbrochen wird, können die wahren Krisenursachen – nämlich die starke Auslandsverschuldung durch Leistungsbilanzungleichgewichte – angegangen werden. Ohne eine Lösung dieser Fragen droht – wie gerade der Fall Irland zeigt – ein Auseinanderbrechen der Währungsunion.


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