Gegenblende | Ausgabe 13: Januar/Februar 2012 | Der Fiskalvertrag – Sturm im Wasserglas oder Gefahr für Demokratie und Sozialstaatlichkeit?

Der Fiskalvertrag – Sturm im Wasserglas oder Gefahr für Demokratie und Sozialstaatlichkeit?

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Nach nicht einmal zweimonatigen Verhandlungen einigten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs – mit Ausnahme von Großbritannien und Tschechien – am 30. Januar dieses Jahres auf einen neuen zwischenstaatlichen Vertrag zur verstärkten haushalts- und wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit. Die Meinungen, wie dieser Fiskalvertrag einzuschätzen ist, gehen weit auseinander. Während Angela Merkel von einer Meisterleistung spricht und Guido Westerwelle darin „ein wichtiges Signal für eine solide und nachhaltige europäische Haushaltspolitik“ sieht, „die neues Vertrauen bei Bürgern und Märkten schafft“[1], warnen die Gewerkschaften, dieser Vertrag sei eine Gefahr für den Sozialstaat und die Demokratie.[2] Immer öfter hört man jedoch auch Stimmen, die den Vertrag als zahnlos oder überflüssig bezeichnen. So titelt die FAZ „Mogelpackung Fiskalpakt“[3], die EZB warnt vor einem Gummi-Pakt[4] und Daniel Gros, Direktor des Brüsseler Centre for European Policy Studies, spricht von einem „Sturm im Wasserglas“, da alles, was im Vertrag stehe, ohnehin bereits durch andere europäische Rechtsakte umgesetzt und somit gültig sei.[5]

Würde die letztgenannte Position zutreffen, könnten gewerkschaftliche und linke Proteste sich auf andere Projekte des europäischen „Krisenmanagements“ konzentrieren, Bedarf gibt es ja leider genug. Aber ist diese herunterspielende Einschätzung des Fiskalvertrags berechtigt? Um dies herauszufinden, muss man sich in die Tiefen der Vertragsartikel begeben. Der „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ (so der offizielle Titel des Fiskalvertrags) besteht aus fünf Teilen. Der wichtigste Teil – der „Fiskalpakt“ – umfasst die haushaltspolitischen Vorgaben. Hierbei geht es zum einen um die Verankerung von Schuldenbremsen, zum anderen um eine Verschärfung der bereits gültigen haushaltspolitischen Vorschriften, des Stabilitäts- und Wachstumspakts.

Zwangs-Schuldenbremsen für alle

Die wichtigste Neuerung des Fiskalvertrags im Vergleich zu den bestehenden europäischen Regeln ist, dass alle Vertragsstaaten eine Schuldenbremse einführen müssen. Auf Grundlage der bestehenden EU-Verträge dürfen die Staaten hierzu nicht gezwungen werden.[6] Der Fiskalvertrag ist umso zwingender. Artikel 3 legt fest, dass die Staaten sich auf einen mindestens ausgeglichenen Haushalt verpflichten müssen. Dies gilt als erreicht, wenn das strukturelle Defizit 0,5% des BIP zu Marktpreisen nicht überschreitet, bei Ländern mit einem Schuldenstand von weniger als 60% darf es maximal 1% betragen.[7] Höhere Defizite dürfen nur in Ausnahmefällen vorkommen, die im Laufe der Vertragsverhandlungen immer enger gefasst wurden: Die Möglichkeit mit höheren Defiziten „konjunkturelle Auswirkungen“ aufzufangen war nur in den ersten Entwürfen enthalten, in der Endfassung sind Defizite nur noch bei einem außergewöhnlichen Ereignis, „das sich der Kontrolle der betreffenden Vertragspartei entzieht“ oder bei einem „schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung“ erlaubt (Art. 3, Abs. 3).

Um die Schuldenbremse einzuhalten, müssen die Vertragsstaaten einen Korrekturmechanismus einrichten, der bei einer (drohenden) Verfehlung der Schuldenbremse automatisch (!) ausgelöst wird. Seine genaue Ausgestaltung wird sekundärrechtlich geregelt, vertraglich festgelegt ist jedoch bereits, dass die Kommission „Art, Umfang und Zeitrahmen der zu ergreifenden Korrekturmaßnahmen“ (Art. 3, Abs. 2) festlegt. Den nationalen Parlamenten bleibt somit wenig Spielraum.

Die Schuldenbremsen müssen innerhalb von einem Jahr nach Inkrafttreten des Vertrags auf Verfassungs- oder vergleichbarer Ebene dauerhaft und verbindlich festgelegt werden. An diesem Punkt wird oft von einer Verwässerung gesprochen, da die Bundesregierung ursprünglich darauf bestanden hatte, dass die Schuldenbremsen in den Verfassungen verankert werden. Für mehr als die Hälfte der Euroländer ist dies jedoch schwierig, weil die nötigen Mehrheiten im Parlament fehlen oder die Verfahren zur Änderung der Verfassung sehr kompliziert sind. Die größte Hürde stellt Irland dar, hier wäre eine Volksabstimmung nötig, die man in jedem Fall vermeiden will. Daher einigte man sich auf die Formulierung „durch verbindliche und dauerhafte – vorzugsweise verfassungsrechtliche – Bestimmungen oder andere Bestimmungen […], deren uneingeschränkte Beachtung und Einhaltung im gesamten einzelstaatlichen Haushaltsverfahren gewährleistet ist“ (Art. 3, Abs. 2). Dass die Schuldenbremse durch einen Regierungswechsel nicht einfach außer Kraft gesetzt wird, dafür werden die Kommission und der Europäische Gerichtshof (EuGH) sorgen.

Der Fiskalvertrag sieht vor, dass der EuGH prüfen darf, ob die Schuldenbremse angemessen in nationales Recht verankert wurde (jedoch nicht, ob sie eingehalten wird[8]). Wenn er zu einer gegenteiligen Einschätzung kommt und der betroffene Staat keine Nachbesserungen vornimmt, droht eine Geldbuße bis hin zu 0,1% des BIP, um auf diese Weise Druck auf die Staaten auszuüben. Damit das Gericht tätig wird, müssen sich allerdings die Mitgliedstaaten gegenseitig verklagen, was eher unwahrscheinlich ist. Daher wollte die Bundesregierung der Kommission, die hier sehr viel eifriger ist, ein eigenes Klagerecht verschaffen. Juristisch wäre dies jedoch so schwierig zu implementieren (hierfür müssten die bestehenden EU-Verträge geändert werden), dass die Kommission letztlich nur ein indirektes Klagerecht erhalten hat. Sie schreibt Berichte über die angemessene Einführung der Schuldenbremse. Wenn sie zu einem negativen Ergebnis kommt, sollen die anderen Mitgliedstaaten das betroffene Land verklagen (Art. 8, Abs. 1). Damit dies tatsächlich geschieht, wird bis zur Unterzeichnung des Vertrags im März ein genaues Verfahren festgelegt, bei dem z.B. das Land klagen muss, dass die Ratspräsidentschaft innehat.

Um den Druck auf die Mitgliedstaaten, die Schuldenbremse in besagter Form einzuführen, noch weiter zu erhöhen, bestand die Bundesregierung erfolgreich darauf, den Fiskalvertrag mit dem Vertrag über den permanenten Rettungsschirm (ESM) zu verknüpfen. Geld aus dem ESM bekommt künftig nur noch, wer den Fiskalvertrag bis zum 1.3.2013 ratifiziert und die Schuldenbremse ein Jahr nach Inkrafttreten des Vertrags implementiert hat.

Weitere Automatisierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Schon seit Einführung des Euro dürfen die Defizite der Mitgliedstaaten die Marke von 3% nicht überschreiten, sonst drohen ein Defizitverfahren und in letzter Instanz finanzielle Sanktionen – so steht es im Vertrag und auch im Stabilitäts- und Wachstumspakt. Der SWP wurde bereits im letzten Jahr strenger gefasst, durch weitere Verordnungen, die aufgrund ihrer Anzahl den Namen „SixPack“ erhielten. Einige dieser Verschärfungen werden auch im Fiskalvertrag wieder aufgegriffen. Dies betrifft zum einen die „automatischen Sanktionen“. Vorschläge der Kommission zum Defizitabbau oder zur Verhängung von Geldstrafen, wenn ihre Vorschläge nicht umgesetzt wurden, gelten demnach automatisch, wenn sich nicht eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten im Rat dagegen ausspricht (zuvor musste sich eine Mehrheit dafür aussprechen). Der Fiskalpakt geht hier aber noch einen Schritt weiter als das SixPack. Die „umgekehrte qualifizierte Mehrheit“ gilt künftig auch für die Einleitung des Defizitverfahrens, d.h. für die Feststellung, ob ein Land das Defizitkriterium von 3% unzulässiger weise verletzt (Art. 7). Dies ist eine wichtige Neuerung, da diese Feststellung die Voraussetzung für alle weiteren Schritte und letztlich für Sanktionen ist. In Zukunft ist daher häufiger und schneller mit solchen Verfahren zu rechnen. Die bestehenden EU-Verträge schreiben dies explizit anders fest, weshalb es für diese Regel den neuen Vertrag braucht (wobei unklar bleibt, wie beide Verträge sich zueinander verhalten).

Auch die Schuldenabbauregel (Mitgliedstaaten, deren Schuldenstand mehr als 60% des BIP beträgt, müssen die diesen Wert übersteigenden Schulden um 1/20 pro Jahr abbauen) wird aus dem SixPack in den Vertrag übernommen. Die Bundesregierung hatte sich in den Verhandlungen dafür eingesetzt, dieses Verfahren zu verschärfen, indem auch für die Feststellung des übermäßigen Schuldenstands die umgekehrte qualifizierte Mehrheit gilt, konnte sich hiermit jedoch – insbesondere gegen Italien und Frankreich – nicht durchsetzen. Das gleiche gilt für die Frage, ab wann mit dem Schuldenabbau begonnen werden muss. Im SixPack ist geregelt, dass alle Euroländer, die am 8.11.2011 im Defizitverfahren waren, die Schuldenabbauregel erst drei Jahre nach dem Jahr anwenden müssen, in dem ihr Defizit wieder unter 3% liegt. Dieser Übergangszeitraum, der für alle Euroländer gilt - da im November 2011 alle mit Ausnahme von Luxemburg, Finnland und Estland (deren Schuldenstand unter 60% liegt) im Defizitverfahren waren[9] – sollte durch den Vertrag eigentlich wegfallen, kam durch den Verweis auf die entsprechende Regel im SWP jedoch wieder hinein.[10]

Fazit: Deutlich mehr als ein Sturm im Wasserglas

Die haushaltspolitischen Regelungen im Fiskalvertrag sind keineswegs ein Sturm im Wasserglas. Im Gegenteil. Die Verpflichtung auf die Einführung von Schuldenbremsen ist sehr hart; haben die Mitgliedstaaten sie einmal eingeführt, wird es kaum möglich sein, sie wieder abzuschaffen. Man müsste nicht nur die parlamentarischen Mehrheiten zur Änderung der nationalen Verfassung erlangen, sondern auch auf europäischer Ebene einen einstimmigen Beschluss der Unterzeichner des Fiskalvertrags erzielen, um diesen wieder zu ändern. Das gilt auch für die Verschärfungen im Stabilitäts- und Wachstumspakt. Durch die „automatischen Sanktionen“ soll eine politische Einflussnahme und dadurch befürchtete „Verwässerung“ der Defizitregeln vermieden werden. Darin wird die Grundidee des Fiskalpakts abermals deutlich: Um alle Staaten zu einer harten Kürzungs- und Austeritätspolitik zu zwingen, werden politische, demokratisch-legitimierte Handlungsspielräume beschnitten. Es werden also automatische Sanktionen und Korrekturmechanismen eingeführt, die auch durch wechselnde Mehrheiten kaum mehr veränderbar sind. Das bedeutet nichts anderes, als dass die demokratischen Prinzipien zugunsten einer einseitigen „Haushaltsdisziplin“ beschnitten werden. Die nationalen Parlamente sollen keine Politik zum Wohle ihrer Bevölkerung machen, was in bestimmten Phasen (z.B. mit wirtschaftlich schwacher Entwicklung) oder für bestimmte Projekte (wie z.B. der dringend notwendige sozial-ökologische Umbau) durchaus auch Defizite rechtfertigt. Stattdessen wird alles dem Ziel des ausgeglichenen oder überschüssigen Haushalts untergeordnet. Da der Einnahmebereich im Fiskalvertrag völlig ausgespart wird und der Steuerwettbewerb in der EU somit ungehindert weitergeht, sind die Folgen des Paktes absehbar: Senkung von Renten und Sozialleistungen, Kürzungen im Bildungs- und Gesundheitsbereich, Beschäftigungsabbau im öffentlichen Dienst und Privatisierungen.

Hiermit wird klar: Dieser Fiskalvertrag ist – leider – kein Sturm im Wasserglas. Vielmehr stellt er eine reale Gefahr für die Demokratie und den Sozialstaat dar. Bisher ist er allerdings noch nicht unterzeichnet und auch nicht ratifiziert, weshalb Protest möglich und nötig ist. Die Gewerkschaften haben bereits zu einem Aktionstag am 29. Februar, dem Tag vor der Unterzeichnung aufgerufen. Viele nationale Protestaktionen zur Verhinderung der Ratifizierung müssen folgen.

[1] Außenminister Westerwelle begrüßt Ergebnisse des Europäischen Rats, Pressemitteilung vom 31.01.2012

[2] http://www.dgb.de/themen/++co++45272bd2-466c-11e1-79b6-00188b4dc422 

[3] FAZ vom 17.1.2012

[4] Notenbanker warnt vor Gummi-Pakt, SPIEGEL-Online vom 12.01.2012

[5] Zitiert auf http://www.mdr.de/nachrichten/eu-gipfel122.html

[6] „Nach Ansicht der Bundesregierung ist eine verlässliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung und Umsetzung nationaler Schuldenbremsen, wie sie am 9. Dezember 2011 von den Staats- und Regierungschefs beschlossen wurde, auf Grundlage der europäischen Verträge durch Sekundärrechtsakte nicht möglich“ (Antwort der Bundesregierung auf die schriftliche Frage von Alexander Ulrich, 26.01.2012).

[7] Im SixPack ist die Verpflichtung auf ein strukturelles Defizit von 1% des BIP enthalten, jedoch mit anderen Verfahren zur Einhaltung versehen.

[8] Die Bundesregierung wollte ursprünglich, dass Mitgliedstaaten auch wegen mangelnder Einhaltung der Schuldengrenze vor dem EuGH verklagt werden können, konnte sich damit jedoch nicht gegen Frankreich und viele andere durchsetzen, weshalb diese Aufgabe den nationalen Gerichten obliegt.

[9] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm

[10] So auch die Interpretation des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages: Die „Ein-Zwanzigstel-Regelung“ im Entwurf des Vertrages über einen Fiskalpakt und in der Verordnung (EU) 1177/2011, 19.01.2012