Gegenblende | Ausgabe 15: Mai/Juni 2012 | Der Schutz von Arbeitnehmerrechten im Welthandel

Der Schutz von Arbeitnehmerrechten im Welthandel

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Die omnipräsente globale Finanzkrise lässt fast vergessen, dass es weitere grundlegende Probleme der Weltwirtschaft gibt. Zwar wird insbesondere Deutschland regelmäßig daran erinnert, dass seine Wachstums- und Krisenlösungsstrategie – Exportüberschüsse auf der Basis von Innovation und Lohnzurückhaltung – nicht verallgemeinerbar ist und tatsächlich für reichlich Probleme in anderen EU-Ländern sorgt, aber die großen Ungleichgewichte und Regelungsdefizite im Welthandel kommen derzeit kaum zur Sprache. Aus gewerkschaftlicher Perspektive ist dies bedauerlich, denn die effektive Verankerung sozialer Mindeststandards in der globalen Ökonomie ist mit gutem Grund eine zentrale Forderung der internationalen Gewerkschaftsbewegung.

Bisher haben nämlich viele Beschäftigte weltweit keineswegs von den Effizienzgewinnen der im Zuge der Handelsliberalisierung vertieften internationalen Arbeitsteilung profitiert. Oft genug ist das Gegenteil der Fall: Die Verletzung von Arbeitnehmerrechten und die Missachtung sozialer Standards bilden geradezu eine Basis für Konkurrenzvorteile. Die für das internationale Arbeitsrechtsregime zuständige Internationale Arbeitsorganisation (ILO) war aufgrund ihrer geringen Sanktionsmöglichkeiten bisher nicht in der Lage, die Verstöße effektiv zu bekämpfen und so entstand die Forderung, die Gewährung von Handelsvorteilen an die Einhaltung von Sozialstandards bzw. Arbeitnehmerrechten zu binden. Während dies im Regime der Welthandelsorganisation WTO bisher am Widerstand der Regierungen von Entwicklungs- und Schwellenländern sowie der Geschäftswelt gescheitert ist, finden sich diverse Formen einer Verknüpfung in sogenannten Sozialkapiteln von bilateralen und regionalen Handelsabkommen, sowie in der Handelsgesetzgebung von Industrieländern, insbesondere der USA und der EU, was vor allem daran liegt, dass die EU und USA bilateral und interregional über größere Verhandlungsmacht verfügen als im Rahmen der WTO.

Sozialstandards sind auch Menschenrechte

Der Begriff Sozialstandards umfasst Mindeststandards bei der Ausgestaltung von Arbeitsverträgen (Arbeitszeit, Lohn etc.) und Arbeitnehmerrechte wie Vereinigungsfreiheit und Tarifverhandlungsrecht. Unter den Befürwortern eines expliziten Schutzes von Arbeitnehmerrechten im Welthandel besteht weitgehend Konsens hinsichtlich der zentralen Sozialstandards bzw. fundamentalen Rechte, die durch die Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) definiert sind und in der Deklaration über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 zusammengefasst wurden: Vereinigungsfreiheit (Konvention Nr. 87); Recht auf Kollektivverhandlungen (Nr. 98); Verbot von Kinderarbeit bzw. besonders ausbeuterischen Formen der Kinderarbeit (Nr. 138 und Nr. 182); Verbot von Zwangsarbeit (Nr. 29 und Nr. 105); Verbot von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (Nr. 111); Beseitigung von geschlechtsspezifischer Lohndiskriminierung (Nr. 100). Die Befürworter betonen den menschenrechtlichen Charakter dieser „Befähigungsrechte“, welche betroffenen Akteuren ermöglichten, durch Verhandlungen die Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen zu vereinbaren. Gegner betonen dagegen den starren Charakter von Mindeststandards, welche an den unterschiedlichen Entwicklungsständen der am Welthandel beteiligten Länder vorbeigingen.

Im Kontext einer durch Freihandelsprämissen geprägten ökonomischen Diskussion findet die Verknüpfungsdebatte bisher mit dem Fokus auf Standards, und nicht auf Rechten, statt. Da die Forderung nach sozialen Mindeststandards häufig mit den Gewerkschaften der entwickelten Länder identifiziert wird, wird sie oft auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren – auch von Gewerkschaften – in nachholenden Ländern als versteckter Protektionismus interpretiert und als Einschränkung der eigenen Wettbewerbs- und Entwicklungsfähigkeit abgelehnt, insbesondere wenn sie mittels Handelssanktionen durchgesetzt werden soll. Die zunehmend scharfe Handelskonkurrenz mit China und Indien aufgrund niedriger Produktionskosten hat nur in manchen Ländern zu einer Neubewertung der Verknüpfung von Handel und Standards geführt.

Ökonomische Effizienz vor Lebensbedingungen

In der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte stehen sich vorherrschende neoklassische und institutionalistische Interpretationen gegenüber. Zwar können soziale Mindeststandards innerhalb aller Paradigmen begründet werden, für neoklassische Ökonomen ergeben sich bessere Lebens- und Arbeitsbedingungen aber vorrangig durch die wirtschaftliche Entwicklung in einem möglichst freizügigen Handelsregime. Aus institutionalistischer Sicht dagegen benötigt jeder Markt ein spezifisches soziales, politisch-institutionelles und ökologisches Umfeld, damit es nicht zu Marktversagen und ruinöser Konkurrenz kommt. Weil für Arbeitskräfte der Marktaustritt im Regelfall keine Option darstellt und sie daher gegenüber den Anbietern von Arbeitsplätzen benachteiligt sind und sich gegenseitig unterbieten, brauchen sie regulativen Schutz und insbesondere die Möglichkeit, sich kollektiv zusammenzuschließen. Über den Konkurrenzmechanismus des zunehmend liberalisierten Weltmarkts kann die Nichtgewährung der fundamentalen Arbeitnehmerrechte in einigen Ländern zur Nichteinhaltung dieser Rechte in anderen Ländern führen. Die Gefahr eines ruinösen Wettbewerbs besteht vor allem zwischen Ländern des Südens, deren Konkurrenzvorteile gleichermaßen auf großen Potentialen gering qualifizierter Arbeitskräfte basieren. Der regulative Schutz durch Sozialstandards ermöglicht langfristig größere Entwicklungschancen, weil er, u. a. durch Anreize zur Qualifizierung, einen Ausweg aus der Spezialisierungsfalle „Niedriglohn“ bietet.

Wenn Arbeitnehmerrechte tatsächlich die wirtschaftliche Entwicklung förderten, müsste dann nicht ihre Einhaltung freiwillig erfolgen? Die Ablehnung hat in vielen Ländern auch machtpolitische Gründe, weil Gewerkschaften oft Hort politischer Opposition gegen autoritäre Regime werden. Ein wichtiger Grund für die Missachtung von Arbeiterrechten liegt aber auch darin, dass ungewiss ist, ob sich die langfristigen Vorteile auch kurzfristig einstellen.

Menschrechte zwischen Freihandel und Protektionismus

Die politische Debatte um globale soziale Mindeststandards und ihre effektive Verankerung findet bisher in den Parametern der Dichotomie von Freihandel und Protektionismus statt und Mindeststandards werden daher als nicht wünschenswerte protektionistische Beschränkungen wahrgenommen, auch von Teilen ihrer vorgeblichen Nutznießer in den nachholenden Ländern. Die Hauptbefürworter von Sozialstandards, die Gewerkschaften in OECD-Ländern, verbinden mit ihrer Forderung nicht die Überwindung etablierter Institutionen der dominanten Globalisierungsform, insbesondere der WTO, sondern wollen diese explizit in den Dienst einer alternativen Globalisierungsform nehmen, die sich an den regulierten nationalen Kapitalismen der Nachkriegsjahrzehnte orientiert (Stichwort „Global New Deal“). Dies führt gelegentlich über den Protektionismusvorwurf hinaus zum Verdacht eines Neo-Imperialismus. Es überlagern sich mithin die Konfliktlinien bzw. –dimensionen, z. B. Arbeit/Kapital und Nord/Süd. Damit die in der Forderung nach globalen Sozialstandards angelegte Perspektive eines regulierten Kapitalismus wirkmächtig werden kann, d.h. gegenüber einer immer stärker liberalisierten Globalisierung politisch aussichtsreich wird, braucht es insbesondere intergewerkschaftliche Vertrauensbildung, um das Spannungsverhältnis zwischen Standortinteressen und solidarischem Interessenausgleich zu überwinden. Dazu sind grundsätzlich auch Sozialkapitel in bilateralen und interregionalen Handelsabkommen geeignet, allerdings laufen sie in der Praxis bisher regelmäßig Gefahr, zu reinen Feigenblättern der Liberalisierungspolitik zu werden, z. B. in den Verhandlungen der EU über sogenannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Ländern bzw. Regionen Afrikas, Lateinamerikas und Asiens.

Die globale Finanzkrise ist bisher nicht zu dem Versuch genutzt worden, die Spielregeln des globalen Kapitalismus grundlegend zu verändern; nicht nur ist das allem Wirtschaften zugrunde liegende nicht-nachhaltige Wachstums- und Konsummodell unangetastet, tatsächlich gibt es sogar kaum eine Abkehr von den Prinzipien des „shareholder value“. Und das heißt: die nächste Krise kommt bestimmt, vielleicht nun ausgelöst durch die Ungleichgewichte im Welthandelssystem. Denn schon vor der Finanzkrise war dieses stark in Misskredit geraten, die Skepsis gegenüber den etablierten Mechanismen und Institutionen des Freihandels gerade in Entwicklungs- und Schwellenländern nicht nur wegen der stockenden Doha-Runde der Welthandelsorganisation augenfällig. Jetzt ist das Handelsvolumen stark gesunken und protektionistische Maßnahmen sind fast überall Teil der nationalen Krisenbewältigungsstrategien. Kein Wunder, dass die Freihandelsbefürworter besorgt sind und politische Beweglichkeit andeuten, die aber nicht die Belange der Beschäftigten betrifft, obwohl diese doch an der Wurzel des Problems arbeiten. Weil die Beschäftigten scharf und immer schärfer gegeneinander in Konkurrenz gesetzt werden und in vielen Ländern nur wenige von den offenen Grenzen profitieren (in ihrer Rolle als Produzenten, die Konsumentenperspektive ist vielfach eine andere), ist ein gesellschaftlicher „Backlash“ gegen die liberale Weltwirtschaftsordnung und damit die Rückkehr zu Protektionismus und Nationalismus jederzeit möglich und ganz besonders eben im Kontext einer großen Krise.

Gewerkschaften können zentrale Akteure in verschiedenen möglichen Szenarien sein, entweder als Organisatoren eines grenzüberschreitenden, solidarischen Interessenausgleichs im Kontext einer „neuen Geschäftsordnung“ der Weltwirtschaft, oder als Verfechter eng gefasster Standort- und Unternehmensinteressen. Transnationale gewerkschaftliche Solidarität unter globalem Konkurrenzdruck ist allerdings nicht einfach eine strategische Entscheidung; unter den Bedingungen offener globaler Märkte ist sie dauerhaft nur möglich unter dem Schutz eines effektiven globalen Arbeitsrechtsregimes. Ein solches Regime müsste eigentlich der politische Preis sein, den die Liberalisierungsbefürworter dafür bezahlen, dass die Gewerkschaften die Globalisierung mit tragen. Die Sicherung der grundlegenden, auch kollektiven Arbeitnehmerrechte muss zwingend die Form sanktionsbewehrter globaler Regulierung annehmen, die heute gängigen Soft-Law-Mechanismen (freiwilligen Selbstverpflichtungen von Unternehmen im Zuge der Entwicklung hin zu unternehmerischer Sozialverantwortung Corporate Social Responsibility, CSR) reichen nicht aus.

Thomas Greven ist einer der Autoren des in der Nomos-Reihe „Integration Europas und Ordnung der Weltwirtschaft“ erschienenen Bands „Sozialkapitel in Handelsabkommen. Begründungen und Vorschläge aus juristischer, ökonomischer und politologischer Sicht“, herausgegeben von Christoph Scherrer und Andreas Hänlein.