Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 23: September/Oktober 2013 | Das transatlantische Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA

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Sonntag, 29. September 2013

Das transatlantische Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA

von: Prof. Dr. Christoph Scherrer, Dr. Donna McGuire, Dr. Stefan Beck
Zwei Männer

kallejipp / photocase.com

Wie andere Freihandelsvorhaben wird auch das seit Juli dieses Jahres verhandelte transatlantische Handels- und Investitionsabkommen (TTIP) zwischen der EU und den USA mit Wachstums- und Wohlfahrtsgewinnen begründet. So rechnet die Europäische Kommission gestützt auf eine Studie des Centre for Economic Policy Research (CEPR 2013) für das Jahr 2027 mit einem zusätzlichen Wachstum des realen Nationaleinkommens der EU von bis zu 0,48% bzw. 86,5 Mrd. €. Die Kommission schließt Anpassungseffekte zwar nicht aus, gesamtwirtschaftlich sollen jedoch Beschäftigungsgewinne und Lohnzuwächse überwiegen (EC 2013). Vor dem Hintergrund der Krise und verbreiteter Austeritätspolitiken werden die Chancen für ein solches Abkommen nun höher eingeschätzt. Die ausgeprägte Orientierung der EU auf die Wettbewerbsfähigkeit wirft zugleich jedoch die Frage auf, wie realistisch optimistische Wachstumserwartungen sind und vor allem, wie mögliche Gewinne oder Verluste verteilt sein könnten.

Ideen für ein transatlantisches Freihandelsabkommen existieren seit den 1990er Jahren und zählen z.B. zur Mission des TransAtlantic Business Dialogue. Das nun verstärkte Interesse am TTIP resultiert zum einen aus den geringen Fortschritten der WTO (Welthandelsorganisation) hinsichtlich der so genannten „Singapore Issues“ (Investitionsschutz, Regulierungen, Wettbewerbspolitik, öffentliche Beschaffungen) und noch nicht realisierter Dienstleistungsliberalisierungen im Rahmen des GATS. Zum anderen sind in den letzten Jahren Verhandlungen über bilaterale Freihandelsabkommen und Economic Partnership Agreements ins Stocken geraten oder gescheitert (z.B. EU-MERCOSUR, EU-ASEAN). Um nicht auf die Ansprüche der Entwicklungs- und Schwellenländer eingehen zu müssen, hat die EU im Jahr 2009 Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit Kanada (CETA) begonnen, diese Verhandlungen werden als Vorlage für das TTIP angesehen. Die Bedeutung eines Abkommens zwischen der EU und den USA ergibt sich weniger aus einer weiteren Reduzierung von Zöllen, sondern aus dem gemeinsamen „Gewicht“ (Handel, BIP), das andere Länder und die WTO zum „Nachziehen“ bewegen soll.

Gegenstand und Ziele des geplanten Abkommens (TTIP)

Entsprechend den Empfehlungen der 2011 eingesetzten High Level Working Group on Jobs and Growth (HLWG) soll das Abkommen neben der Reduzierung von Zöllen und Beschränkungen im Warenhandel, vor allem Liberalisierungen im Dienstleistungssektor, den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse bzw. staatlicher Regulierungen, eine Anpassung regulativer Standards, Investitionsschutz inklusive geistiger Eigentumsrechte, das staatliche Beschaffungswesen und die Abschaffung staatlicher Begünstigungen bzw. local content-Klauseln umfassen. Ökologische und soziale Schutzkriterien sollen in einem separaten Kapitel vereinbart werden (HLWG 2013).

Das TTIP soll über bisherige bi- und multilaterale Handelsabkommen hinaus reichen, d.h. insbesondere eine weitergehende Liberalisierung des Dienstleistungsbereichs, den höchsten bisher erreichten Investitionsschutz und den Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen auf allen Ebenen nach dem Prinzip der Inländerbehandlung. Im Bereich nicht-tarifärer Handelshemmnisse und Regulierungen sollen diese auf ein Mindestmaß reduziert oder durch erhöhte Kompatibilität, Harmonisierung und gegenseitige Anerkennung transparenter und effizienter gemacht werden. Insbesondere sollen in den Bereichen Sanitäre und Phytosanitäre Maßnahmen sowie technische Handelshemmnisse die Regelungen der entsprechenden WTO-Abkommen weiterentwickelt werden, und es sollen spezifischere Regelungen für einzelne Sektoren oder kleine und mittelständische Unternehmen vereinbart werden.

Die EU-Position

Im Juni 2013 hat der Rat der Europäischen Union mit Unterstützung des Parlaments ein Mandat der Kommission beschlossen (EU 2013), welches letztere vor Verhandlungsbeginn in verschiedenen Positionspapieren weiter spezifiziert hat. Nach den bisher öffentlich gewordenen Papieren verfolgt die EU folgende Inhalte:

  1. Im Warenhandel sollen Zölle, Beschränkungen, Gebühren etc. weitestgehend abgeschafft und Regelungen zu Herkunftsbezeichnungen abgestimmt werden. In Übereinstimmung mit den WTO-Regeln sollen Klauseln zu Anti-Dumping und Ausgleichsmaßnahmen, eine Schutzklausel für den Fall schwerwiegender Schäden durch einen zu raschen Anstieg von Importen und Ausnahmen gemäß der Artikel XX und XXI des GATT-Abkommens (Allgemeines Zoll -und Handelsabkommen) enthalten sein.

  2. Im Bereich Dienstleistungen sollen, in Übereinstimmung mit GATS (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen) Artikel V, übergreifend das höchste Maß bereits vereinbarter Liberalisierungen festgeschrieben und verbliebene Barrieren abgebaut werden. Die Parteien sollen auf Transparenz, Unvoreingenommenheit, rechtmäßige Zulassungsverfahren und das Prinzip der Inländerbehandlung verpflichtet werden sowie die gegenseitige Anerkennung professioneller Qualifikationen erleichtern. Die Bestimmung von Ausnahmen gemäß der Artikel XIV und XIV des GATS soll nicht ausgeschlossen werden. Nationale Einreise- und Aufenthaltsregelungen sollen, soweit sie nicht den Zielen des Abkommens widersprechen, weiter gelten, ebenso wie Regelungen der EU und der Mitgliedsstaaten bezüglich Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen.

  3. Beim Investitionsschutz soll der maximal erreichte Stand festgeschrieben werden. Als Standards für die Behandlung ausländischer Anbieter sollen insbesondere die Prinzipien der Inländerbehandlung und Meistbegünstigung gelten und „unzumutbare“, willkürliche oder diskriminierende Formen der Behandlung ausgeschlossen werden. Neben Sicherheitsfragen soll sich der Investitionsschutz auf Formen einer direkten und indirekten Enteignung, das Recht auf „angemessene“ Entschädigung und ungehinderte Kapitalflüsse erstrecken. Der für alle staatlichen Ebenen verbindliche Investitionsschutz soll durch ein unabhängiges Investor-Staat (investor-to-state) und ein zwischenstaatliches (state-to-state) Streitschlichtungssystem sicher gestellt werden und die Unternehmen vor „ungerechtfertigten“ Ansprüchen schützen.

  4. Bei der öffentlichen Beschaffung soll der Zugang auf allen Ebenen und im öffentlichen Versorgungsbereich verbessert werden. Ausländische Anbieter sollen den Lokalen gleichgestellt und Zugangsbarrieren, Produktionsvorgaben oder Ausnahmeregelungen reduziert werden. Die Kommission nennt explizit die Bereiche Bauwesen, Informationsdienstleistungen, Transportwesen und Schienenverkehr, präzisiert aber zugleich, dass keine Positivliste (Liste konkret benannter Bereiche für weitere Liberalisierungen) sondern eine Negativliste (Liste explizit ausgenommener Bereich) angestrebt wird. Mit Blick auf die USA strebt die Kommission in Form von Auffangregeln (catch-all-clauses) den Einbezug solcher Bereiche (z.B. „Buy American“) ein, die bislang weder durch das Government Procurement Agreement (GPA) noch durch bilaterale Abkommen abgedeckt sind.

  5. Es sollen „unnötige“ Regulierungen und nicht-tarifäre Handels- und Investitionshemmnisse abgebaut bzw. effiziente Regelungen durch erhöhte Kompatibilität, Harmonisierungen oder wechselseitige Anerkennung voran getrieben werden. Regulierungsrechte bezüglich Gesundheitsschutz, Sicherheit, Sozial- und Umweltstandards und kultureller Vielfalt sollen erhalten bleiben, soweit die Maßnahmen bzw. Ziele „angemessen“ oder „legitim“ sind. Desweiteren könnte das Abkommen ein allgemeines Mandat zur Verfolgung der Ziele auf bilateraler Ebene oder in anderen Foren enthalten und Mechanismen institutionalisieren und die sektorale Erweiterungen in einem Verfahren ohne nationale Ratifizierungsprozesse ermöglichen.

  6. In den Bereichen sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen und technischer Regulierungen sollen in Anknüpfung an die entsprechenden WTO-Abkommen mehr Transparenz und Konvergenz, Kooperationsformen und Möglichkeiten der Anerkennung äquivalenter oder konformer Verfahren etabliert werden. Das Recht auf spezifische bzw. einseitige Schutzmaßnahmen im Fall unzureichender wissenschaftlicher Evidenz soll auf den Schutz des Lebens und der Gesundheit begrenzt bleiben.

  7. In vereinbarten Waren- und Dienstleistungssektoren, u. a. pharmazeutische und Gesundheitsindustrie, Rohstoffe und Energie, Informations- und Kommunikationstechnologien, Finanzdienstleistungen, soll das Abkommen weitere Liberalisierungen, Harmonisierungen und Verbote für die Schaffung neuer Hemmnisse beinhalten. Der Kapitalverkehr soll mit Ausnahme der Fälle ernsthafter geld- oder währungspolitischer Gefahren oder steuerrelevanter Aspekte vollständig liberalisiert werden und eine „stand still“-Klausel beeinhalten.

  8. Aufbauend auf das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum (TRIPS) sollen diese Rechte und der Schutz europäischer Herkunftsbezeichnungen gestärkt werden.

  9. Um staatliche Beeinflussungen des Wettbewerbs zu minimieren, sollen Einflussformen und Privilegien weit bzw. „legitime“ Ausnahmen eng definiert werden. Staatliche Unternehmen und solche mit gewährten Vergünstigungen sollen auf kommerzielle Orientierungen verpflichtet und Querfinanzierungen in nicht-monopolisierten Märkten (vergleichbar zu GATS Art. VIII) untersagt werden.

  10. Hinsichtlich ökologisch und sozial nachhaltiger Entwicklung nennt die Kommission v.a. die ILO-Declaration on Fundamental Rights and Principles at Work und die Declaration on Social Justice for a Fair Globalization. Jenseits eines Sustainability Impact Assessment und dem Verweis auf international anerkannte Standards, Labels, freiwillige Initiativen oder Corporate Responsibility-Praktiken bleiben Vorschläge zur Implementation und zum Monitoring wenig konkret. Der Einbezug von Stakeholdern bzw. zivilgesellschaftlicher Akteure bleibt auf Informations- und Anhörungsrechte begrenzt.

Kritische Aspekte und gesellschaftliche Risiken des Abkommens

Entgegen der positiven Darstellung weisen Erfahrungen mit anderen Handels- und Investitionsabkommen auf eine Reihe kritischer Aspekte und Risiken hin. Zunächst einmal sind die zu erwartenden Wachstums- und Einkommensgewinne zu relativieren (Baker 2013). Die Liberalisierungen zwischen den USA und der EU sind bereits weit fortgeschritten und ambitionierte Anpassungen und Harmonisierungen im regulativen Bereich weniger wahrscheinlich. Differenzen bestehen hier nicht allein zwischen der EU und den USA, sondern ebenso zwischen einzelnen europäischen Ländern bzw. Bundesstaaten.

Gleichwohl sind ernste Konsequenzen nicht auszuschließen. Infolge der Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Handels- und Investitionsabkommen könnten in einer Art „forum shopping“ weitgehende Liberalisierungen und Deregulierungen fixiert und spätere Korrekturen verhindert werden. Die starke Rolle der Kommission, die zugleich in Bezug auf nationale Regulierungen im europäischen Binnenmarkt Liberalisierungsabsichten verfolgt, ist in diesem Zusammenhang nicht unproblematisch. Im Bereich Finanzdienstleistungen beispielsweise könnten Liberalisierungen in Verbindung mit „stand still“ -Klauseln, die Revisionsmöglichkeiten nach GATS-Art. XXI aushebeln, wodurch stabilitätserhöhende Regulierungen erschwert würden.

Ebenso gehen die beabsichtigten Liberalisierungen über Ausnahmen des GATS hinsichtlich des öffentlichen Versorgungssektors und die EU-Dienstleistungsrichtlinie (2006/123/EG), in der z.B. Dienstleistungen in den Bereichen Gesundheit, Finanzen, Verkehr, oder Leiharbeit ausgenommen sind, hinaus. Zugleich kann der Bezug auf unterschiedliche Standards sowie der Schwenk von einem Positivlisten- zu einem Negativlistenansatz zu Regelungsunklarheiten beitragen, die ggf. die Möglichkeiten einer öffentlichen Erbringung oder Regulierung reduzieren (vgl. Krajewski 2011).

Dass die möglichen Vor- und Nachteile des Abkommens eher ungleich verteilt sind, deutet sich auch in den angestrebten weitreichen Investitionsschutzbestimmungen an. Auslegungsoffene Formulierungen wie „legitimes“ öffentliches Interesse oder „indirekte“ Formen der Enteignung können im Rahmen eines investor-to-state Streitschlichtungsverfahren, das losgelöst von der staatlichen Rechtsprechung und intransparent ist, von den Unternehmen zu kostenaufwändigen Verfahren mit dem Ziel hoher Entschädigungs- und Kompensationszahlungen genutzt werden. Die Verbreitung derartiger Mechanismen in bilateralen Investitionsabkommen hat die Zahl der Fälle ebenso wie die resultierenden Belastungen der Staaten in die Höhe getrieben. Zudem kann von einem Eigeninteresse und begrenzter Unabhängigkeit der überschaubaren Elite berufener Schlichter ausgegangen werden (CEO 2013).

Schließlich sind die positiven Einschätzungen der Beschäftigungs- und Lohneffekte zweifelhaft. Vor dem Hintergrund des erheblich gestiegenen Umfangs atypischer und niedrig entlohnter Beschäftigung, zunehmender Einkommensungleichheit, Austeritätspolitiken und gesunkener Tarifbindung kann ebenso gut erwartet werden, dass Liberalisierungen, Ausgliederungen und Deregulierungen vor allem im Dienstleistungsbereich vorrangig zur Schaffung atypischer Niedriglohnbeschäftigung genutzt werden, welche wiederum Rückwirkungen auf das allgemeine Lohnniveau und die „Normalarbeitsverhältnisse“ haben. Die aufgeführten Nachhaltigkeitskriterien bezüglich sozialer Standards können derartige Entwicklungen nicht aufhalten, da es an Sanktionsmechanismen fehlt. Insbesondere in der Bundesrepublik dürfte ein fehlender gesetzlicher Mindestlohn solche Entwicklungen noch verschärfen.

Schließlich sind negative soziale Effekte in Drittländern nicht auszuschließen. Die Liberalisierung des Beschaffungswesens kann die Bemühungen um eine sozial und ökologisch verantwortliche öffentliche Beschaffung unterminieren oder schwache Standards (z.B. CSR-Programme) festschreiben. Und ob intensivierte transatlantische Austauschbeziehungen nicht mit Verdrängungseffekten und schärferem Lohnwettbewerb in anderen Regionen einher gehen, ist ebenfalls unklar.

 

Literatur

Baker, Dean (2013): The US-EU trade deal: don’t buy the hype; 15 July 2013; http://www.bilaterals.org/spip.php?article23514&lang=en

CEO (2013): A transatlantic corporate bill of rights. Investor privileges in EU-US trade deal threatens public interest and democracy; Corporate Europe Institute & Transnational Institute.

CEPR (2013): Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment. An Economic Assessment; Final Project Report, Centre for Economic Policy Research, London.

EC – European Commission (2013): Impact Assessment Report on the future of EU-US trade relations; Commission Staff Working Document, SWD(2013) 68 final, Strasbourg, 12.3.2013, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150759.pdf

EU – Council of the European Union (2013): Directives for the negotiation on the Transatlantic Trade and Investment Partnership between the European Union and the United Stades of America; Brussels, 17 June 2013; http://power-shift.de/wordpress/wp-content/uploads/2013/06/EU-TTIP-Mandate-from-bfmtv-June17-2013.pdf

HLWG – High Level Working Group on Jobs and Growth (2013): Final Report; February 11, 2013, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf

Krajewski, Markus (2011): Public services in bilateral free trade agreements of the EU; EPSU and AK Wien, November 2011.


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Kommentare zu diesem Artikel

KOMMENTARE

Bernhard Pfitzner schrieb am 11. November 2013 um 17:39 Uhr:

hier eine Zusammenstellung von Links zum Thema (offizielle Dokumente, Stellungnahmen von EGB, IGB, NGOs) im "Wiki Gute Arbeit":
http://wiki-gute-arbeit.de/index.php/Transatlantische_Handels-_und_Investitionspartnerschaft

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