Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 28: Juli/August 2014 | Trotz Mindestlohn besteht noch weiterer Regulierungsbedarf bei den Werkverträgen

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Donnerstag, 3. Juli 2014

Trotz Mindestlohn besteht noch weiterer Regulierungsbedarf bei den Werkverträgen

von: Dr. Dominik Haubner
Bauschilder

french03 / photocase.com

Die Verbreitung von Werkverträgen konfrontiert unterschiedliche Akteure auf divergierenden Ebenen in der Arbeitswelt mit diversen Veränderungen. Auf betrieblicher Ebene entstehen verschiedene „Teilbelegschaften“ nebeneinander. Stammbelegschaften, befristet Beschäftigte, Leiharbeiter mit eigenem Tarifvertrag und Stammbeschäftigte der Dienstleister, die im Rahmen eines Werkvertrags tätig sind und Solo-Selbstständige oder Scheinselbstständige, die mittels Werkverträgen Arbeiten übernehmen. Die damit verbundene Erosion der Flächentarifverträge durch sog. „atypische Beschäftigungsformen“ bedroht deren Bedeutung in allen Industriezweigen und Dienstleistungsbranchen. Das erschwert zunehmend die Verteidigung oder gar Erweiterung tariflicher Rechte der abhängig Beschäftigten.

Werkvertrag ist nicht gleich Werkvertrag, es existieren unterschiedliche Typen. Der „Besteller“ des Werks ist normalerweise ein Unternehmen. Auftragnehmer können sowohl einzelne Selbstständige (Soloselbstständige) oder Unternehmen sein, die zur Erfüllung des Vertrags eigene Beschäftigte einsetzen. Bei einem Werkvertrag ist der Unternehmer verpflichtet, für den Besteller ein bestimmtes Arbeitsergebnis herbeizuführen. Er schuldet ihm einen Erfolg – und es wird auch nur dann bezahlt, wenn sich dieser Erfolg einstellt. Abgerechnet wird nicht nach Stunden, sondern nach Leistung. Darüber hinaus existieren keine tarifvertraglichen Regelungen für Werkverträge. Bei Werkverträgen entscheidet also prinzipiell das Unternehmen allein über die Ausgestaltung, die Bedingungen zur Ablieferung der Leistung und die Bezahlung.

Im Folgenden soll eine Untersuchung vorgestellt werden, die die Vergabepraxis der Werkverträge im Saarland in vier ausgewählten Branchen untersuchte, sowie die daraus resultierenden zentralen politischen Handlungsanforderungen skizziert[1]. Dabei wurde deutlich, dass Werkverträge nicht isoliert von den jeweiligen Branchen-, Betriebs- und Tarifstrukturen betrachtet werden dürfen. In einigen stark internationalisierten Branchen wie dem Baugewerbe und der Fleischwirtschaft finden sich primär Werkverträge mit Soloselbständigen und Subunternehmerketten zumeist aus dem osteuropäischen Ausland, während z.B. im Einzelhandel Werkverträge zwischen Unternehmen im Inland dominieren. Gerade in den internationalisierten Branchen ist der allgemeine gesetzliche Mindestlohn einerseits zwar die Grundvoraussetzung, um die mit den Werkverträgen in Verbindung stehenden Niedriglöhne zu minimieren. Gleichzeitig bestehen jedoch nach wie vor Möglichkeiten über Formen der Soloselbständigkeit die Mindestlohnregelungen zu umgehen. Um die Problematik der Niedriglöhne in Zusammenhang mit Werkverträgen umfassend zu minimieren, bedarf es also darüber hinausgehender Initiativen.

Die Fleischwirtschaft

Die Arbeitsbedingungen in der Fleischwirtschaft werden sowohl in den Medien als auch in der Öffentlichkeit am engsten mit der Werkvertragsproblematik in Verbindung gebracht. Im Fokus stehen dabei insbesondere die – vor allem aus Osteuropa – entsandten ArbeitnehmerInnen. Vergleichbar mit der Bauindustrie ist die Branche durch starke ökonomische Internationalisierungstendenzen gekennzeichnet, allerdings mit einem fundamentalen Unterschied: Während der ökonomische Internationalisierungsdruck im Baugewerbe sich primär aus den veränderten gesetzgeberischen Entwicklungen aus Brüssel und deren Umsetzung vor Ort ergibt, wird der ökonomische Internationalisierungsdruck in der Fleischwirtschaft im Kern aus Deutschland heraus erzeugt. Neben den fleischproduzierenden Zentren in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen spielt auch das Saarland eine Rolle bei der Verbilligung der Fleischproduktion und der damit verbundenen „Lohndumping“-Politik in Europa. Die Werkverträge sind hier der entscheidende Bestandteil. Es handelt sich hierbei primär um Werkverträge zwischen Unternehmen und Solo-Selbstständigen, allerdings nicht nur um Werkverträge mit inländischen Unternehmen, sondern auch um Werkverträge mit ausländischen Subunternehmen bzw. Solo-Selbstständigen. Eine weitere Variante mit einem „zwischengeschalteten“ Akteur besteht darin, dass ein Werkvertrag an ein inländisches Personalunternehmen vergeben wird, das dann wiederum einen Werkvertrag an ein ausländisches Unternehmen „überträgt“. Diese Problematik der Subunternehmerketten ist in der Fleischindustrie und noch stärker in der Bauwirtschaft anzutreffen.

Die umfassende Anwendung von Werkverträgen in der Fleischindustrie resultierte aus dem Umstand, dass die Fleischindustrie auf mehrere Weise im unteren Lohnbereich ungeschützt war. Es existierte kein Mindestlohn, die Fleisch produzierende Branche wurde bis Anfang des Jahres nicht ins Arbeitnehmerentsendegesetz aufgenommen und es existierten bis vor kurzem keine Tarifstrukturen, die eine Allgemeinverbindlichkeitsregulierung möglich machen. Der Wildwuchs bzgl. der Vergabepraxis von Werkverträgen in der Fleischwirtschaft konnte zuvorderst auf Grund dieser stark unterentwickelten tariflichen Strukturen entstehen.

Seit dem 1. Juli 2014 ist nun der Mitte Januar vereinbarte tarifliche Mindestlohn für die rund 80.000 Beschäftigten der Branche in Kraft getreten. Die Grundlage dafür, dass er auch für die ausländischen Beschäftigten mit Werkverträgen gilt, schuf die Bundesregierung am 26. Februar – mit einem Gesetz zur Aufnahme der Fleischindustrie in das Entsendegesetz. Auf diese Weise kann der Mindestlohn auch für die in Subunternehmerketten beschäftigten (ausländischen) Werkvertragsarbeitnehmer – trotz der weitgehenden Tariffreiheit der Branche – zeitnah für allgemeinverbindlich erklärt werden. Es besteht die berechtigte Hoffnung, dass damit die Vergabe von Dumpinglöhnen über Werkverträge massiv minimiert werden kann. Jedoch zeigen Erfahrungen aus Branchen, die ebenfalls einem starken Internationalisierungsdruck unterliegen, dass sich erneut Schlupflöcher finden, die oftmals unter Anwendung von Werksvertragskonstruktionen entstehen.

Exkurs über europäische Entwicklungen

Die Werkvertragsvergabepraxis in den internationalisierten Branchen wie der Bau- und der Fleischwirtschaft bewegt sich in einem Spannungsfeld zwischen den gesetzgeberischen Entwicklungen auf der europäischen Ebene und den Optionen der nationalen Ausgestaltung, die im Vergleich zu anderen Staaten in der Bundesrepublik vergleichsweise schwach ausgeprägt ist. Probleme bei der Werkvertragsvergabepraxis treten vor allem dann auf, wenn es sich nicht um eine Beschäftigung im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, sondern aus der Dienstleistungsfreiheit handelt. Für alle EU-Mitgliedsstaaten gilt bereits seit Jahren die Dienstleistungsfreiheit, d.h. Unternehmer, Betriebe und Selbstständige aus den EU-Mitgliedsstaaten dürfen sich innerhalb des EU-Gebietes relativ frei bewegen und ihre Dienstleistungen in jedem anderen EU-Mitgliedsstaat anbieten. Dies kann zum Beispiel in Form grenzüberschreitender Leiharbeit geschehen oder wenn ein Unternehmen seine Beschäftigten im Rahmen eines Werkvertrags nach Deutschland entsendet. In der Regel müssen die Beschäftigten dann unter den Arbeitsbedingungen des Herkunftslandes arbeiten, denn entsandte Arbeitnehmer haben grundsätzlich ihren Arbeitsvertrag im Herkunftsland abgeschlossen und sind demnach auch arbeits- und sozialrechtlich an die Gesetze des Herkunftslandes gebunden. Das heißt, die Entlohnung orientiert sich in den meisten Branchen an den Lohnstrukturen des Herkunftslandes.

Die Bauwirtschaft

Auf dem Bau ist Leiharbeit gesetzlich verboten und es gibt einen Mindestlohn von derzeit 10,25 Euro in Ostdeutschland und 11,05 Euro in Westdeutschland. Die Bauwirtschaft spielt genau deshalb (auch) bei der branchenübergreifenden Vergabe von Werkverträgen eine so interessante Rolle, weil neben dem Verbot der Leiharbeit, seit Jahren gleich zwei, im Branchenvergleich sogar relativ hohe Mindestlöhne existieren. Wie passt all dies mit der Erfahrung zusammen, dass man auf nahezu jeder größeren Baustelle im Bundesgebiet alle Nationen Südosteuropas antreffen kann, die zu deutlich niedrigeren Löhnen als die vereinbarten Mindestlöhne arbeiten? Und schließlich, dass die Bauwirtschaft so massiv von der Werkvertrags- und Lohnproblematik betroffen ist? Obwohl bei öffentlichen Ausschreibungen i.d.R. nur inländische Baufirmen an den Ausschreibungen partizipieren, übernehmen vor allem große Baukonzerne nur geringe Anteile an den letztendlich notwendigen Leistungen. Sie schreiben selbst einen Großteil der Leistungen wiederum aus. Die Ausschreibung der Verträge gewinnt naturgemäß der Subunternehmer, der den günstigsten Preis anbieten kann. Dies sind zunehmend Betriebe aus Südosteuropa. Die größeren Unternehmen fungieren als Planungs- und Verwaltungszentralen. Die wesentlichen Anteile der Wertschöpfung werden an kleinere Unternehmen vergeben, die oftmals mit Werkvertragsnehmern im Ausland zusammenarbeiten. Einfachgewerke werden hingegen unmittelbar an kleinere Baufirmen im In- und Ausland via Werkvertrag vergeben. In nicht wenigen Fällen wiederum werden einzelne Arbeiten immer weiter an andere Subunternehmer übertragen, so dass Subunternehmen von vier und mehr Werkvertragsfirmen kein Einzelfall sind. Die Personalauswahl bzw. die Verantwortung für den Umgang mit dem Personal liegt bei den jeweiligen Werkvertragsfirmen, was dazu führt, dass ein starker Lohndruck am unteren Ende der Wertschöpfungskette besteht.

Viele Arbeiter aus Südosteuropa werden in Form der Scheinselbständigkeit mit Versprechungen von deutlich höheren Löhnen geködert, um in komplexen GbR-Strukturen zu arbeiten. Hierbei handelt es sich um Zusammenschlüsse mehrerer, in diesem Falle meist ausländischer Personen zu einer Gesellschaft durch einen Gesellschaftsvertrag. Diese Strukturen bzw. die Partizipation der beteiligten Wanderarbeiter zu unterschiedlichen Zeitpunkten sind gerade für inländische Kontrollbehörden nicht immer einfach nachzuvollziehen. Diese GbRs sind das beliebteste Mittel, um die Mindestlohnregelungen in der Bauwirtschaft zu unterschreiten.

Als eine wesentliche Ursache für die beschriebene Gesamtproblematik in der Bauwirtschaft wird eine zu lockere Umsetzung der europäischen Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland gesehen, hier würden die Voraussetzungen zu lax kontrolliert. In Luxemburg oder Frankreich ist es deutlich schwieriger, sich als Betrieb niederzulassen. Hier müssen viel detailliertere Nachweise über die notwendige Ausstattung eines Unternehmens, Geschäftspartner und Umsatzzahlen geliefert werden. Ein Fortschritt bestünde darin, wenn die Handwerkskammern die Instrumente zur Kontrolle in verschiedenen Handwerksberufen noch zur Hand hätten, die ihr 2004 von der Politik mit der Novellierung der Handwerksordnung genommen wurden: Die Prüfung der Meisterqualifikation als Befähigungsnachweis und Voraussetzung für die Existenzgründung. Nach aktueller Rechtslage gilt heute: Wenn das Gewerbeamt die entsprechenden Betriebe geprüft und eingetragen hat, kann die HWK, soweit es sich nicht um einen Betrieb mit der Voraussetzung der Meisterqualifikation handelt, eine Eintragung ihrerseits in die Handwerksnovelle nicht verweigern. Hier gilt europäisches Recht. Die EU-Dienstleistungsrichtlinie in Verbindung mit der HWO ist für die Handwerkskammer rechtlich bindend.

Aus diesen Vorüberlegungen lassen sich einige Handlungsempfehlungen ableiten:

  • Die Entsenderichtlinie sollte so modifiziert werden, dass sie auch die Interessen der Arbeitnehmer berücksichtigt. Es gilt das Sozialdumping mittels häufigerer Kontrollen, härteren Strafen bei Verstößen und klar definierten Haftungsregeln zu minimieren. Die jüngsten Änderungen bei der sog. Durchsetzungsrichtlinie, die bestimmte Aspekte der Entsendung klären soll, verschlechterten jedoch die Position der Arbeitnehmer.

  • Eine Ausweitung der Generalunternehmerhaftung, die dazu führt, dass die gängige Praxis mit Hilfe von Subunternehmerketten Ansprüche von Arbeitnehmern zu unterlaufen, ins Leere geführt wird.

  • In Zusammenarbeit mit Banken sollte nach Wegen gesucht werden, die Lohnüberweisungen an ausländische Werkvertragsarbeiter direkt auf in Deutschland angelegte Konten, die ausschließlich auf die Namen der Werkvertragsarbeitnehmer zugelassen sind, zu tätigen.

  • In Betracht zu ziehen wären Klauseln innerhalb eines Vergabegesetzes, nach dem die Auftraggeber nur einen oder gar keine Subunternehmer beauftragen dürften. So könnten z.B. inländische Unternehmen verpflichtet werden, Klauseln in Verträge aufzunehmen, die beinhalten, dass z.B. nur ein einziger Subunternehmer zugelassen werden darf.

  • Klare Regeln für den Ausschluss von Scheinselbstständigkeit, etwa durch Aufklärungsarbeit und Infokampagnen der jeweiligen Gewerbeämter. Hier gibt es Möglichkeiten, die Anschriften der Gewerbeanmeldungen detaillierter zu überprüfen. In Luxemburg werden weit umfassendere Daten bei der Gewerbeanmeldung abgefragt, wie z.B. Referenzlisten von Kunden, der Nachweis von Angestellten, Qualifikationsanforderungen etc.

Der Einzelhandel

Der Preiswettbewerb im deutschen Einzelhandel wird immer intensiver. Der Handel gilt nicht zuletzt durch die im internationalen Vergleich hohe Dichte an Märkten und eine gleichzeitig hohe Verkaufsfläche als gesättigt. Die reale Gesamtkaufkraft wächst auf Grund des demografischen Wandels in den kommenden Jahren nur noch gering und an den gestiegenen Konsumausgaben konnte der deutsche Einzelhandel in den zurückliegenden Jahren nur noch unterproportional teilhaben. Über lange Zeit wurde das Ziel verfolgt, im unteren Einkommensbereich die Löhne zu senken, um so insgesamt mehr Leute auf die Fläche zu bringen. Vor allem die großen Warenhausketten des Lebensmittelhandels weichen auf Werkverträge aus, weil sich damit Kosten reduzieren lassen.

Waren früher Manteltarifverträge und komplette Lohn- und Gehaltstarifverträge, z.B. im Einzel- und Großhandel, für allgemeinverbindlich erklärt worden, so traf das bis Dezember 2013 auf keinen Tarifvertrag im Handel mehr zu. Der Rückgang der Tarifbindung ist ein wesentlicher Grund für die Nicht-Anwendung der Allgemeinverbindlichkeitserklärung. Er führt dazu, dass das 50 Prozent-Quorum nicht mehr erreicht wird und die Regelung, selbst wenn man sie nutzen wollte, nicht greifen kann.

Im Dezember 2013 kam es nach äußerst zähen Verhandlungen zu einem neuen Tarifabschluss. So sieht die Tarifvereinbarung vor, dass der von den Arbeitgebern gekündigte Manteltarifvertrag unverändert wieder in Kraft gesetzt wird. Für den hier primär betrachteten Umgang mit Werkverträgen bzw. deren zukünftige Entwicklung kann dieses neue Tarifergebnis weitreichende Folgen auch über den Einzelhandel hinaus haben. Neu innerhalb der geschlossenen Tarifvereinbarung ist eine Übergangslösung zur Rückführung der über Werkverträge ausgegliederten Auffüllkräfte in die Tarifstruktur. Bislang standen hierfür 10,99 Euro Stundenlohn im Tarifvertrag, was dazu führte, dass diese Arbeiten zunehmend an Werkvertragsbeschäftigte vergeben wurden. Das Tarifergebnis sieht vor, für wiedereingegliederte Beschäftigte eine Entgeltgruppe knapp unter 10 Euro die Stunde zu schaffen. Die niedrigere Tarifgruppe darf nur für Auffülltätigkeiten angewandt werden und nicht für Mischtätigkeiten, die in Zusammenhang mit dem Verkauf und dem Kassieren von Waren entstehen. Zudem verpflichten sich die Arbeitgeber, dass sie keine Werkverträge mehr für das Auffüllen von Regalen vergeben, wenn sie die Mitarbeiter innerhalb dieser neuen Tarifgruppe einstellen.

Die Werkvertragsproblematik, die sich beim Handel primär auf die nächtliche Regalverräumung konzentriert, kann durch eine Aufnahme dieser Beschäftigten in Tarifverträge entscheidend minimiert werden. Ob sich diese Hoffnung dauerhaft erfüllt, wird sich zeigen. Vor allem lässt sich auch bei dieser Vereinbarung, wie innerhalb der anderen Branchen beobachten, wie eng die Ausgestaltung der Werkverträge, mit den jeweiligen branchenspezifischen Tarifstrukturen zusammenhängt. Zugleich wird sicherlich auch weiterhin nach neuen Schlupflöchern zur Umgehung von Mindestvereinbarungen mittels des Instrumentariums Werkverträge gesucht werden, so dass auch in Zukunft, trotz der Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns, vielfältige Anforderungen bei der Eindämmung des Niedriglohnsektors bestehen bleiben werden.

 


[1]Die vollständige Studie, die im Auftrag der Arbeitskammer des Saarlandes durchgeführt wurde, ist im Netz unter http://www.arbeitskammer.de/fileadmin/user_upload/ak_download_datenbank/Publikationen/Online_Broschueren/AK_Bericht_Werkvertraege_01_2014.pdf zu finden.

Literatur

Haubner, Dominik (2014): (Schein-) Werkverträge im Spannungsfeld von Flexibilisierung und Regulierung der Arbeit. Eine branchenübergreifende Bestandsaufnahme im Saarland.

 


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Kommentare zu diesem Artikel

KOMMENTARE

Heiko Glawe schrieb am 8. Juli 2014 um 15:30 Uhr:

Der Artikel gefällt mir sehr gut und kommt übrigens sehr passend zum gestrigen Tarifabschluss in der Stahlindustrie, in dem ja einige Maßnahmen zur Regulierung von Werkverträgen vereinbart werden konnten.
Ergänzender Hinweis noch zu einer weiteren Branche. Auch im Bereich der (im Prinzip) öffentlichen Dienstleistungen werden, beispielsweise im Bildungsbereich immer mehr an Soloselbständige vergeben werden, beispielsweise bei der (sprachlichen) Integration, an Musik- und Volkshochschulen, etc. Ähnliches gilt für öffentliche Medien mit den zahlreichen "Freien".
Auch hier stellen sich Fragen der tarifvertraglichen Anbindung und der Mitbestimmung.

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Kurzprofil

Dr. Dominik Haubner
Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft e.V. (ISO) in Saarbrücken mit den Themenschwerpunkten Dienstleistungstheorie sowie Dienstleistungspolitik und neue Technologien.


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