Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 26: März/April 2014 | Von Lateinamerika lernen?

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Mittwoch, 9. April 2014

Von Lateinamerika lernen?

Vom neoliberalen Musterschüler zum Ideengeber arbeitspolitischer Innovationen

von: Prof. Dr. Hans-Jürgen Burchardt, Nico Weinmann

Die gegenwärtige Wirtschaftskrise schlägt sich auf dramatische Weise in der europäischen Arbeitswelt nieder. Sie beschleunigt einen Trend, der bereits in den letzten Jahrzehnten immer deutlichere Konturen annahm: Unbefristete, betriebliche Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse büßen als Normgröße für Arbeits- und Tarifpolitik an Bedeutung ein. Zugleich weitet sich niedrig-entlohnte, zeitlich befristete und vom Sozial- und Arbeitsrecht ungeschützte Beschäftigung deutlich aus. Besonders ausgeprägt zeigen sich diese Dynamiken an den geografischen Rändern Europas, wo die Krise die Arbeitslosigkeit rasant nach oben schnellen ließ (ILO 2013a; ESDE 2013). Existenzsicherung jenseits formalisierter Arbeitsmärkte und wohlfahrtsstaatlicher Politiken ist seitdem kein Alleinstellungsmerkmal mehr von Entwicklungsländern, sondern beginnt sich als Prekarisierung und Informalisierung nicht nur im globalen Süden, sondern auch in die industriellen Kernregionen einzufressen. Mittlerweile gelten zwei Drittel aller weltweit Erwerbstätigen als informell beschäftigt (Jütting/de Laiglesia 2009).

Von Politik und Wissenschaft noch relativ unbemerkt gibt es einen Ort, der diesen globalen Trends widersteht: das gallische Dorf der Arbeitspolitik heißt Lateinamerika. Gestärkt mit dem Zaubertrank eines robusten Wirtschaftswachstums hat sich die Region unter der Regie zahlreicher (Mitte-)Links-Regierungen in den letzten zehn Jahren zu einem Laboratorium neuer Arbeits- und Sozialpolitiken gemausert. Die (Re-) Formalisierung von Arbeitsbeziehungen, die Registrierung von Arbeit und die Ausweitung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung wurde hier von den meisten Regierungen zu einem zentralen Politikziel erklärt. Die Sozialausgaben sind in der ganzen Region merklich gestiegen, während Armut (signifikant) und soziale Ungleichheiten (diskret) abnehmen. War Lateinamerika seit dem Putsch Pinochets in Chile 1973 noch Exerzierregion neoliberaler Deregulierung, die später in vielen anderen Ländern Schule machte, wird die Weltregion heute von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) für zahlreiche Innovationen bei der Re-Regulierung der Arbeitsbeziehungen gelobt. Grund genug für eine Spurensuche.

Die ausgetretenen Pfade der `exklusiven´ Arbeitspolitik

Die ersten umfassenden Arbeits- und Sozialpolitiken des Subkontinents konzentrierten sich ab den 1920er/30er Jahren auf die städtische, meist männliche Arbeiterschaft. Sie waren entweder im öffentlichen Dienst beschäftigt oder gingen Tätigkeiten in Brachen nach, die für die damaligen Industrialisierungsbemühungen strategisch relevant waren (Weinmann/Burchardt 2013). Wohlfahrtsstaatliche Leistungen waren seinerzeit im bismarckschen Stil eng an den Berufsstatus gekoppelt, avancierten schnell zu einem Privileg einzelner Beschäftigungsgruppen und wurden zu sozial und rechtlich hoch regulierten Inseln, umgeben von einem Meer informeller Beschäftigung; ohne arbeitsrechtlichen Schutz, gewerkschaftliche Interessenvertretungen oder Sozialversicherungsansprüche. Diese Ordnung geriet unter Druck, als sich der Neoliberalismus – erst gewalttätig über Militärdiktaturen und dann ab den 1980er Jahren demokratisch legitimiert – als dominantes Entwicklungsmodell durchsetzte. In der Arbeits- und Sozialpolitik wurde im Zuge dessen zunächst das Arbeitsrecht stark flexibilisiert. Arbeit wurde massenweise über sogenannte „Schrottverträge“ verbrieft, die vielfältige Auslagerungen, Unterverträge oder „Ein-Personen-Unternehmen“ ermöglichten. Die darauf folgende Atomisierung der Arbeitenden untergrub gleichzeitig gewerkschaftliche Kollektivrechte. Auch von der robusten Wirtschaftsentwicklung in den 1990er Jahren profitierten die Beschäftigten nicht. Das Jahrzehnt ging so als Wachstumsdekade ohne Beschäftigung in die Annalen der Region ein. Zusätzlich wurden die Sozialsysteme teilprivatisiert. Dadurch kam es zu einem deutlichen Rückgang sozialversicherter Arbeit. Auch verschiedene Kompensationsmaßnahmen wie Sozialfonds, Mikrokredite oder Einkommenstransfers konnten die dramatische Zunahme von Armut und Ungleichheit nicht verhindern, so dass sich Lateinamerika um die Jahrtausendwende sozial und politisch zunehmend polarisierte.

Auf neuen Wegen ins 21. Jahrhundert?

Mit Hugo Chávez in Venezuela, 'Lula' da Silva in Brasilien oder Néstor Kirchner in Argentinien wurden seit 1998 zahlreiche Regierungen ins Amt gewählt und bis heute immer wieder demokratisch bestätigt. Die neuen Regierungsformationen räum(t)en der Bearbeitung der sozialen Frage und der Neuorganisierung der Arbeits- und Sozialpolitik eine große Bedeutung ein. Sie agieren seither vor dem Hintergrund einer außergewöhnlich langen ökonomischen Boomphase, die vor allem auf der Extraktion und dem Export von Rohstoffen und Agrargütern fußt (Burchardt/Dietz 2013). Viele Regierungen haben die Einnahmen aus den Extraktionsökonomien im nennenswerten Umfang für soziale Belange bzw. für nationale Entwicklungsprogramme eingesetzt.

Als politische Veränderung ist vor allem die Initiierung und deutliche Ausweitung von zahlreichen Programmen mit Nähe zum Fürsorgeprinzip zu nennen – sogenannten conditional cash transfers (CCTs). Maßnahmen dieser Art wie Bolsa Familia in Brasilien bewegen sich seitdem zwischen Momenten des Einkommenstransfers, der Bereitstellung von sozialen Basisdienstleistungen (vor allem Bildung und Gesundheit) und teilweise Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktintegration. Sie erreichen derzeit etwa 12 Prozent der Haushalte Lateinamerikas, wobei der Deckungsgrad länderspezifisch erheblich variiert. Anders als die tradierte Sozialversicherung kommen diese Sozialleistungen auch jenen zu Gute, die keiner formellen Arbeit nachgehen. Insgesamt gelingt es mit den CCTs gezielte Ressourcentransfers an die ärmsten Bevölkerungsteile weiterzuleiten und darüber deren soziale Vulnerabilität zu verringern. Zahlreiche Studien attestieren den Maßnahmen, dass sie entscheidend zu einer Reduzierung der Armut beigetragen haben: In der Region sank in der letzten Dekade die Armutsrate von 50 Prozent auf unter 30 Prozent. Aufgrund dieser Erfolgsgeschichte finden die Programme derzeit in anderen Weltregionen zahlreiche Nachahmer (Barrientos 2013). Ein weiteres Vehikel zur Bearbeitung der sozialen Frage ist die Restaurierung und die Konsolidierung der Sozialversicherung. Bis heute stieg der Anteil der Sozialausgaben am BIP in vielen Staaten Lateinamerikas auf bis zu 30 Prozent an. Wichtig war hier ein weitgehender Privatisierungsstopp bzw. teilweise die Rückführung der Sozialversicherung in die öffentliche Hand.

Im Feld der Arbeitspolitik wurden vermehrt Standards und Konventionen der ILO implementiert. In einigen Ländern wurden arbeitsvertragliche Individualrechte ausgebaut und der Kündigungsschutz, Befristungen oder Ausgliederungen wieder stärker reguliert. Zusätzlich kam es oft zu einer Aufwertung von Arbeitsministerien und über Inspektionen zu einer stärkeren Kontrolle von Rechts- und Arbeitsschutzgarantien. Teilweise wurde die Registrierung zur Sozialversicherung oder Steuerregelungen erleichtert, wodurch die Eingangsschwellen zur Formalisierung kleinerer Betriebe und informeller Arbeit gesenkt wurde. Gleichzeitig stiegen in der Region die Reallöhne im Durchschnitt um rund 14%, die Mindestlöhne um fast die Hälfte (!) (ILO 2013b). Auch gibt es einen dezenten Trend zur Formalisierung. In Argentinien reduzierte sich der Anteil nicht-registrierter Arbeit in den letzten zehn Jahren um rund zehn Prozent, in Brasilien wuchs die formelle Beschäftigung im privaten Sektor um 25 und im öffentlichen Dienst um 19 Prozent. Ergänzend kam es in einigen Ländern wie Argentinien, Brasilien und vor allem Uruguay zu einem deutlichen Erstarken der Gewerkschaften. In den beiden erstgenannten Ländern liegt die Verbindlichkeit von Kollektivvereinbarungen heute bei circa 60 Prozent der formellen Lohnarbeit, in Uruguay sogar bei 100 Prozent (Uruarte 2008; Filgueira u.a. 2011; Weinmann 2013; Keifman/Maurizio 2014).

Alte und neue Grenzen

Diese beachtlichen Erfolge weisen dennoch Grenzen auf. Kritiker wenden zu Recht ein, dass sich vor allem die Sozialversicherungen durch stark regressiv wirkende Effekte auszeichnen, also vorwiegend den privilegierten Einkommensschichten zugutekommen. Auch Steuerreformen, die zu einer gerechteren Lastenverteilung führen könnten, fehlen bisher völlig oder sind versandet. Die CCTs wiederum stehen unter permanenten Klientelismusverdacht, da sie die Leistungen mit Bedarfsprüfungen koppeln. Auf diese Weise können Ressourcen paternalistisch – z.B. für politisches Wohlverhalten – gewährt werden. In der aktuellen Debatte wird darum eine stärkere Formalisierung und Institutionalisierung der CCTs gefordert. Zusätzlich wird darauf hingewiesen, dass die Programme oftmals mit ihrem Fokus auf Frauen als Haushaltsvorstand diese nicht nur ökonomisch stärken, sondern auch traditionelle Geschlechterrollen zementieren und dadurch für die am stärksten diskriminierte Gruppe im Arbeitsmarkt eine ambivalente Rolle spielen (Barrientos 2012; Lavinas 2013).

Zweifelsohne bleibt eine der größten sozialen Probleme der lateinamerikanischen Gesellschaften, dass es mit den neuen Politiken (noch) nicht gelungen ist, mit der extrem ungleichen Arbeitsmarktstruktur zu brechen: Auch heute sind fast die Hälfte aller Erwerbsfähigen in der informellen Ökonomie tätig; konkret arbeiten mindestens 120 Millionen Menschen – die Mehrheit Jugendliche und Frauen – weiter informell, unter extrem prekären Bedingungen und bei schlechter Entlohnung (ILOb 2013b:63). Gleichzeitig hat sich, trotz merklicher Reallohnsteigerung gegenüber den 1990er Jahren, an der Lohnquote wenig verändert; ein Hinweis dafür, dass gesamtgesellschaftlicher Reichtum kaum umverteilt wurde. Ungleiche Vermögens-, Besitz- oder Produktionsverhältnisse bleiben auch unter (Mitte-)Links-Regierungen weitgehend unangetastet.

Dennoch können die bisherigen sozialen Erfolge in einer Zeit, in der sich Armut, Prekarisierung und Ungleichheit global ausbreiten, nicht genug hervorgehoben werden. Sie haben nicht nur gezeigt, dass die Politik der Gestaltung der Arbeitsbeziehungen imposante Optionen bereithält. Sie haben gleichzeitig vielen Armen und Bedrängten ihre Stimme, Würde, Hoffnung und ein neues Selbstwertgefühl zurückgegeben und damit eine wichtige Voraussetzung für weiteren sozialen Fortschritt geschaffen. Aktuelle soziale Proteste in Ländern wie Brasilien, die in vielen Bereichen immer mehr Mitbestimmung einfordern, deuten bereits an, dass das gallische Dorf in Bewegung bleibt. Die deutschen Gewerkschaften kennen Lateinamerika besonders gut aus der Solidaritätsarbeit. Jetzt heißt es, nicht mehr nur zu helfen, sondern sich gleichzeitig auch inspirieren lassen. Denn viele lateinamerikanische Erfahrungen bieten das Potential, auch hierzulande zum Zauberelixier zu werden.

 

Weitere globale Perspektiven der Autoren auf Arbeit:

Burchardt, H.J.; Peters S.; Weinmann, N. 2013 (Hg.): Arbeit in globaler Perspektive. Facetten informeller Beschäftigung, Frankfurt/New York.

 

Literatur

Barrientos, A. 2013: Social Assistance in Developing Countries. Cambridge.

Burchardt, H.J.; Dietz, K. 2013: Extraktivismus in Lateinamerika – der Versuch einer Fundierung, in: Burchardt, H.J.; Dietz, K.; Öhlschläger, R. (Hg.), Umwelt und Entwicklung im 21. Jahrhundert. Impulse und Analysen aus Lateinamerika, Baden-Baden, S. 181–200.

CEPAL 2009: Social Panorama of Latin America. Santiago de Chile

ESDE 2013: Employment and Social Developments in Europe 2012, European Commission, Brüssel.

Filgueira, F.; Reygadas, L.; Luna, J. P.; Alegre, P. 2011: Shallow States, Deep Inequalities, and the Limits of Conservative Modernization: The Politics and Policies of Incorporation in Latin America, in:Blofield, M. (Hg.), The Great Gap. Inequality and the Politics of Redistribution in Latin America, Pennsylvania, S. 245–277.

ILO 2013a: Global Employment Trends 2013. Recovering from a second jobs dip, Genf.

ILO 2013b: Panorama Laboral. América Latina y el Caribe, Lima

Jütting, J.; de Laiglesia, J. R. 2009: Is Informal Normal? Towards More and Better Jobs in Developing Countries, OECD Publishing.

Keifman, S.N.; Maurizio, R. 2014: Changes in Labour Market Conditions and Policies, and Their Impact on Wage Inequality During the Last Decate, in: Cornia, G.A. (Hg.): Falling Inequality in Latin America. Policy Changes and Lessons, Oxford, S. 251-273.

Lavinas, L. (2013): 21st Century Welfare, in. New Left Review 84: 5-40

Uriarte, O. E. 2008, Die Arbeitspolitik progressiver Regierungen, in: Nueva Sociedad, Sonderheft September, S 88–106.

Weinmann, N.; Burchardt, H.J. 2013: Politikzyklen der In-Formalität? Dynamiken informeller Arbeit in Lateinamerika, in: Burchardt, H.J.; Peters, S.; Weinmann, N. (Hg.): Arbeit in globaler Perspektive. Facetten informeller Beschäftigung, Frankfurt/New York, S. 97-122.

Weinmann, N. 2013: Uruguay: Gewerkschaftliche Erneuerung durch korporatistische Integration, in: Schmalz, S.; Dörre, K. (Hg.): Comeback der Gewerkschaften. Machtressourcen, innovative Praktiken, internationale Perspektiven, Frankfurt/New York, S.332-342.


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Prof. Dr. Hans-Jürgen Burchardt
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