Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 21: Mai/Juni 2013 | Die Troika und der Flächentarifvertrag

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Sonntag, 12. Mai 2013

Die Troika und der Flächentarifvertrag

Wie durch europäischen Druck nationale Tarifvertragssysteme zerstört werden

von: Dr. Thorsten Schulten
Mann mit Papier

cydonnna / photocase.com

Der Flächentarifvertrag gilt zu Recht als eine der wesentlichen institutionellen Besonderheiten des europäischen Sozialmodells. In keiner anderen Weltregion existieren vergleichbar stark ausgebildete Tarifvertragssysteme mit überbetrieblichen Tarifvereinbarungen auf sektoraler oder sogar nationaler Ebene. So bildet der Flächentarifvertrag auch die Grundlage dafür, dass in Europa immer noch eine deutliche Mehrheit der Beschäftigten durch tarifvertragliche Regelungen geschützt wird. In allen Ländern und Regionen mit vorwiegend betrieblichen Tarifverhandlungen ist hingen stets nur eine Minderheit der Beschäftigten an einen Tarifvertrag gebunden.

Obwohl es seit nun mehr als zwei Jahrzehnten auch in Europa Tendenzen zu einer stärkeren Dezentralisierung der Tarifpolitik gibt, sind in den meisten europäischen Ländern die Flächentarifvertragssysteme in ihrem Kern erstaunlich stabil geblieben. Innerhalb Westeuropas hat lediglich Großbritannien schon in den 1980er Jahren unter Margaret Thatcher einen grundlegenden Systemwechsel vom Flächentarif hin zu einem betriebsbezogenen Tarifvertragssystem vollzogen. 1990 kamen noch eine Reihe von osteuropäischen Ländern hinzu, in denen es nicht gelungen ist, überbetriebliche Flächentarifvertragsstrukturen aufzubauen. Davon abgesehen blieb der Flächentarif jedoch die strukturbildende Tarifvertragsform in Europa.

Vor dem Hintergrund der tiefgreifenden ökonomischen Krise vollzieht sich derzeit jedoch in immer mehr europäischen Ländern ein grundlegender Umbau der nationalen Tarifvertragssysteme, der auf eine radikale Dezentralisierung der Tarifpolitik hinausläuft. In kürzester Zeit werden hierbei durch mehr oder weniger offene Eingriffe in die Tarifautonomie historisch gewachsene Flächentarifvertragsstrukturen zerstört. Als treibende Kraft hinter dieser Entwicklung hat sich fast überall die so genannte Troika aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) und Internationalem Währungsfond (IWF) erweisen, die die Zahlung von Krediten oder den Aufkauf von Staatsanleihen an die Durchführung von umfangreichen „strukturellen Reformen“ – insbesondere auf dem Arbeitsmarkt – knüpft.

Das europäische Krisenmanagement und die Bedeutung der Tarifpolitik

Das derzeit vorherrschende europäische Krisenmanagement begreift die aktuelle Krise vor allem als Verschuldungs- und Wettbewerbskrise. Dementsprechend werden vor allem zwei Therapien zur Bekämpfung der Krise formuliert: Zum einen sollen durch eine harte Spar- und Austeritätspolitik die öffentlichen Haushalte konsolidiert werden. Zum anderen soll mit Hilfe von grundlegenden Strukturreformen die nationale Wettbewerbsfähigkeit verbessert werden.

Mit dem auf Initiative von Angela Merkel und Nicholas Sarkozy im Jahr 2011 verabschiedeten Euro-Plus-Pakt wird explizit festgehalten, dass für beide Krisentherapien der Lohn- und Tarifpolitik ein zentraler Stellenwert zukommt. Bei der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte geht es demnach vor allem um Lohnstopps und Lohnkürzungen im öffentlichen Dienst, wie sie mittlerweile in einer Mehrzahl der europäischen Länder vollzogen wurden. Bei der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit wird einerseits ebenfalls eine kurzfristige Reduzierung der Lohn- und Lohnstückkosten propagiert. Darüber hinaus sollen die nationalen Tarifvertragssysteme so reformiert werden, dass sie den Unternehmen flexible Anpassungen an veränderte ökonomische Rahmenbedingungen ermöglichen.

Wie ein solches „wettbewerbsfreundliches“ Tarifvertragssystem aussehen soll, wurde unlängst in dankenswerter Offenheit in einem Bericht der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission (DG ECFIN) formuliert. Unter der Überschrift „beschäftigungsfreundliche Reformen” wurden hierbei im Hinblick auf die Tarifpolitik u.a. folgende Maßnahmen aufgelistete (Europäische Kommission 2012, S. 104):

  • Allgemeine Dezentralisierung des Tarifvertragssystems

  • Einführung/Ausdehnung von Öffnungsklauseln für betriebliche Abweichungen von Flächentarifverträgen

  • Begrenzung/Abschaffung des “Günstigkeitsprinzips"

  • Beschränkung/Reduzierung von Allgemeinverbindlicherklärungen

Außerdem wird wörtlich auch noch die

  •  „Reduzierung der Tarifbindung“ sowie die

  • allgemeine Reduzierung der Lohnsetzungsmacht der Gewerkschaften

als „beschäftigungsfreundliche Reform“ bezeichnet. Damit tritt die gesamte Tragweite und politische Stoßrichtung dieses Maßnahmekatalogs offen zutage.

Die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (DG ECFIN) in Brüssel formuliert die Strategie einer radikalen Dezentralisierung der Tarifpolitik, die nicht nur auf eine weitgehende Aushöhlung oder sogar offene Abschaffung von Flächentarifverträgen zielt, sondern ganz bewusst darauf angelegt ist, das Tarifvertragsystem und die Rolle der Gewerkschaften insgesamt zu schwächen. Auch wenn innerhalb der Europäischen Kommission diese Position keineswegs einhellig geteilt und mittlerweile insbesondere von Seiten der Generaldirektion für Beschäftigung und Soziales (DG EMPL) offen kritisiert wird, ist es innerhalb der Troika jedoch gerade die DG ECFIN, die zusammen mit der EZB und dem IWF die Vorgaben für die nationalen „Reformprogramme“ formuliert.

Die Strategie einer radikalen Dezentralisierung stützt sich auf eine krude Version der neoklassischen Arbeitsmarkttheorie, demzufolge Tarifverträge per se unter Generalverdacht stehen das freie Marktgleichgewicht zu behindern und damit Arbeitslosigkeit zu produzieren. Die Vertreter dieser Sichtweise lassen sich auch dadurch nicht erschüttern, dass die internationale empirische Arbeitsmarktforschung überwiegend zu dem Ergebnis kommt, dass es keinen direkten Zusammenhang zwischen der Beschaffenheit des nationalen Tarifvertragssystems und der Leistungsfähigkeit einer Volkswirtschaft gibt. Dezentrale Tarifvertragssysteme zeichnen sich vor allem dadurch aus, dass sie tendenziell eine pro-zyklische Lohnentwicklung befördern und zudem eine hohe Lohnungleichheit zwischen den verschiedenen Beschäftigtengruppen produzieren. Flächentarifvertragsysteme unterstützen stattdessen eher eine solidarische Lohnpolitik und schaffen erst die institutionellen Vorraussetzungen, um überhaupt die Lohnentwicklung im Hinblick auf gesamtwirtschaftliche Ziele hin beeinflussen zu können. Dessen ungeachtet sieht die Troika in der Strategie der radikalen Dezentralisierung offensichtlich die Blaupause für den Umbau der Tarifvertragsysteme in Europa.

Der Umbau der Tarifvertragssysteme in den europäischen Krisenstaaten

Seit jeher müssen Länder, die vom IWF Kredite erhalten, sich im Gegenzug in so genannten „Memoranden“ zu umfangreichen politischen Reformen verpflichten, deren Einhaltung wiederum vom IWF überprüft wird. Im Zuge der Eurokrise ist dieses Verfahren auch für Kredite aus dem europäischen Rettungsfond übernommen worden, wobei anstelle des IWF nun die Troika als „Wächter“ in Erscheinung tritt. Die ersten Länder, die seit 2008 entsprechende Memoranden mit dem IWF unterzeichneten, waren die osteuropäischen Staaten Lettland, Rumänien und Ungarn. Danach folgten unter Troika-Ägide Griechenland, Irland, Portugal und Spanien. Einen Sonderfall bildet schließlich Italien, das zwar keine internationalen Kredite erhält und dementsprechend auch keinem Memorandum verpflichtet ist, wo jedoch die EZB den Kauf von italienischen Staatsanleihen von weitreichenden Strukturreformen abhängig machte.

In allen Memoranden spielen Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt eine zentrale Rolle. Hierzu gehören neben Maßnahmen zum Abbau des Kündigungsschutzes und der Ausdehnung prekärer Beschäftigung (Etablierung eines Niedriglohnsektors) vor allem Vorgaben zum Umbau der nationalen Tarifvertragssysteme (vgl. ausführlich: Busch u. a. 2012, Hermann/Hinrichs 2012, ITUC 2013, Schulten/Müller 2013).

Die von der Troika verfolgte Strategie einer radikalen Dezentralisierung der Tarifpolitik umfasst vor allem vier Ansatzpunkte, die je nach Land in unterschiedlichem Maße Bedeutung erlangen. Den ersten Ansatzpunkt bildet die Beendigung oder Abschaffung von Tarifverträgen auf nationaler Ebene. So wurden z.B. in Griechenland und Rumänien bis zur Krise nationale Rahmentarifvereinbarungen getroffen, in denen u. a. der nationale Mindestlohn festgelegt wurde. Mittlerweile haben die nationalen Regierungen auf Druck der Troika in beiden Ländern die Mindestlohnverhandlungen suspendiert und im Falle Griechenlandes sogar eine Kürzung des Mindestlohns um mehr als 20% durchgesetzt, was von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) als offener Verstoß gegen die Tarifautonomie gewertet wurde. Zu einer Beendigung nationaler Tarifverhandlungen kam es auch in Irland, da unter Krisenbedingungen die Arbeitgeber davon ausgingen, im Rahmen dezentraler Tarifverhandlungen leichter Lohnkürzungen durchsetzen zu können.

Der zweite Ansatzpunkt, der in fast allen Ländern verfolgte wurde, lag in der Erweiterung betrieblicher Abweichungsmöglichkeiten von sektoralen Flächentarifverträgen. In einigen Ländern, wie z.B. Italien und Spanien hatten sich die Gewerkschaften dabei zunächst mit den Arbeitgebern noch auf tarifliche Öffnungsklauseln verständigt, die ähnlich wie in Deutschland die Konditionen betrieblicher Abweichungen festlegten. In beiden Ländern haben sich die Regierungen jedoch über diese Vereinbarungen hinweggesetzt und auf gesetzlichem Wege die Dezentralisierung radikalisiert, indem das Günstigkeitsprinzip abgeschafft und damit de facto der uneingeschränkte Vorrang betrieblicher Vereinbarungen festgeschrieben wurde.

Der dritte Ansatzpunkt lag in der Einführung deutlich strikterer Regelungen und Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen. In vielen europäischen Ländern bildet eine breite Anwendung der AVE ein zentrales Instrument für die Stabilität des Tarifvertragssystems und die Absicherung einer hohen Tarifbindung. Dies galt bis vor kurzem z.B. für Portugal, wo traditionell alle wichtigen Branchentarifverträge quasi automatisch allgemeinverbindlich erklärt wurden. Auf Druck der Troika wurden nun  – ähnlich wie in Deutschland – hohe Hürden für eine AVE eingeführt, so dass in Zukunft nur noch wenige Tarifverträge allgemeinverbindlich erklärt werden dürften.

Der vierte Ansatzpunkt liegt schließlich darin, das gewerkschaftliche Verhandlungsmonopol aufzulösen und auch nicht-gewerkschaftlichen Arbeitnehmergruppen das Recht zu betrieblichen Tarifvereinbarungen einzuräumen. Gerade die Klein- und Mittelbetriebe stellt die Dezentralisierung der Tarifverhandlungen vor das Problem, dass oft gar kein gewerkschaftlicher Verhandlungspartner auf betrieblicher Ebene vorhanden ist. Um in diesem Fall trotzdem betriebliche Abweichungen von sektoralen Tarifverträgen vereinbaren zu können, wurde nun in einigen Ländern wie z.B. Griechenland, Spanien oder Portugal auch nichtgewerkschaftlichen Arbeitnehmergruppen ein Verhandlungsrecht eingeräumt.

Tabelle 1

Schulten/Müller 2013

Die Folgen der durch die Troika propagierten Strategie der radikalen Dezentralisierung sind bereits heute unübersehbar. Ehemals starke Flächentarifvertragssysteme werden systematisch ausgehöhlt und zerstört. Mehr noch: Der Tarifvertrag selbst – als Instrument einer kollektiven Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen – verliert deutlich an Bedeutung. So hat sich z.B. in Spanien die Anzahl der im Jahr 2012 gültigen Tarifverträge in nur zwei Jahren gegenüber dem Jahr 2010 fast halbiert. In vielen Ländern mündet der Umbau der Tarifvertragssysteme in einen dramatischen Rückgang der Tarifbindung. Schließlich kommt es auch zu einem massiven Machtverlust der Gewerkschaften, die vor dem Hintergrund des krisenbedingten Anstiegs der Massenarbeitslosigkeit nicht mehr in der Lage sind, erhebliche Kürzungen der (Real-)Löhne zu verhindern.

Troika für alle?

Einiges deutet darauf hin, dass sich in absehbarer Zeit die mit der Troika gemachten Erfahrungen auf die EU insgesamt übertragen könnten. Obwohl der EU-Vertrag Kompetenzen im Bereich der Lohn- und Tarifpolitik explizit ausschließt, ist letztere heute ein fester Bestandteil der bislang etablierten Verfahren für eine engere europäische Koordinierung der Wirtschaftspolitik. So enthalten z.B. die im Rahmen des Europäischen Semesters formulierten Empfehlungen für die meisten EU-Staaten auch Forderungen zur Reform der Tarifpolitik. Empfehlungen für eine stärkere Dezentralisierung beschränken sich dabei keineswegs nur auf die aktuellen Krisenstaaten, sondern betreffen z.B. auch Länder wie Belgien und Frankreich.

Mit der Einführung des neuen Verfahrens zur Bekämpfung ökonomischer Ungleichgewichte in der EU könnte eine dauerhafte Nichtbeachtung der EU-Empfehlungen perspektivisch sogar mit Sanktionen belegt werden, z.B. wenn die von der EU vorgegebene Marge zur Erhöhung der Lohnstückkosten überschritten wird. Schließlich gehen die jüngsten Vorschläge zur Weiterentwicklung der Europäischen Wirtschaftsunion dahin, dass die EU nach dem Vorbild der Troika-Memoranden mit allen Nationalstaaten verbindliche Verträge über durchzuführende Strukturreformen abschließt (Oberndorfer 2013). Auf diese Weise könnten über kurz oder lang auch die heute noch relativ gefestigten Flächentarifvertragssysteme in West- und Nordeuropa ins Schussfeld gelangen.

 

Literatur

Busch, Klaus/ Hermann, Christoph/Hinrichs, Karl/Schulten, Thorsten (2012): Eurokrise, Austeritätspolitik und das Europäische Sozialmodell. Wie die Krisenpolitik in Südeuropa die soziale Dimension der EU bedroht, Friedrich Ebert Stiftung, Berlin, http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/09444.pdf

Europäische Kommission (2012): Labour Market Developments in Europe 2012, European Economy Nr. 5/2012, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-5_en.pdf

Hermann, Christoph/Hinrichs, Karl (2012): Die Finanzkrise und ihre Auswirkungen auf Sozialstaaten und Arbeitsbeziehungen – ein europäischer Rundblick, Studie der Arbeiterkammer Wien, http://wien.arbeiterkammer.at/bilder/d184/Forba-Studie_Finanzkrise_2012.pdf.

International Trade Union Confederation (ITUC) (2013): Frontlines Report April 2013, http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/ituc_frontlines_report_april_2013_web.pdf

Oberndorfer, Lukas (2013): Pakt(e) für Wettbewerbsfähigkeit als nächste Etappe in der Entdemokratisierung der Wirtschaftspolitik?, in: Arbeiterkammer Wien Infobrief EU & International Nr. 1, S. 19-26, http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d189/EU_infobrief_1_2013.pdf

Schulten, Thorsten/Müller, Torsten (2013): A new European Interventionism? The impact of the New European Economic Governance on Wages and Collective Bargaining, in: Natali, David/Vanhercke, Bart (Hrsg.), Social Developments in the EU 2012, European Trade Union Institute and the European Social Observatory, Brussels 2013.


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Dr. Thorsten Schulten
Geboren 1966 in Düsseldorf

Referent für Arbeits- und Tarifpolitik am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) der Hans Böckler-Stiftung in Düsseldorf
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