Gegenblende – Das Debattenmagazin | Ausgabe 32: März/April 2015 | Öffentlich-Private Partnerschaften – Lehren aus internationaler Erfahrung

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Mittwoch, 11. März 2015

Öffentlich-Private Partnerschaften – Lehren aus internationaler Erfahrung

von: Prof. David Hall
Privatstraße

birdys / photocase.com

Der Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel hat eine Kommission gegründet, die prüfen soll, inwieweit Öffentlich-Private-Partnerschaften (auch Public-Private-Partnership) zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten zukünftig in Deutschland sinnvoll sind. Der Bundesrechnungshof beklagt seit längerem ihre Unrentabilität für die öffentlichen Kassen. Auch internationale Erfahrungen der letzten 15 Jahre zeigen, dass es sich bei Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) langfristig um eine teure und ineffiziente Finanzierungsform für Infrastruktur und öffentliche Dienstleistungen handelt, die finanzielle Probleme weniger löst als verursacht. Im Folgenden werden einige dieser Beispiele und die Hintergründe der ÖPPs geschildert.

Eine ÖPP ist ein Vertrag zwischen der öffentlichen Hand und einem privaten Unternehmen, auf dessen Grundlage der private Investor eine Infrastruktur und/oder eine öffentliche Dienstleistung finanziert, errichtet, abwickelt oder bereitstellt. Die Vergütung des privaten Unternehmens wird über mehrere Jahre hinweg entweder durch Gebühren der NutzerInnen oder durch die öffentliche Hand oder durch beides aufgebracht. ÖPPs gewähren privaten Unternehmen langfristig staatliche Garantien für profitable Geschäfte.

Der Ursprung der ÖPP

Die ÖPP wurde im Vereinigten Königreich der 1980er Jahre unter der Regierung von Thatcher maßgeblich entwickelt.[1] Die neuen „neoliberalen“ finanzpolitischen Regeln schränkten damals die weitere Staatsverschuldung ein, aber man wollte trotzdem in die öffentliche Infrastruktur investieren. Also erschienen die ÖPP als ideale Lösung. Man bediente sich ihrer zur Errichtung von Krankenhäusern, Schulen, Straßen, Eisenbahnstrecken, Regierungs- und anderer Gebäude. Die öffentliche Hand wurde so über einen Zeitraum von 25 und mehr Jahren verpflichtet die Investitionen zu vergüten. Diese Art der Privatisierung galt auch deshalb als attraktiv, weil sie es privaten Unternehmen ermöglichte, von öffentlichen Ausgaben langfristig zu profitieren und öffentliche Dienstleistungen als profitversprechende Optionen zu nutzen. Schon früh wurde das ÖPP-Modell sowohl von links als auch von rechts kritisiert; es würde die Investitionen teurer machen als reine öffentliche Finanzierungen und es würde dazu dienen die tatsächliche Staatsverschuldung zu verschleiern. In Neuseeland, Australien, Kanada und den USA wurden die ÖPP zu einem Teil der allgemeinen Privatisierungspolitik, während die EU eine ambivalente Haltung einnahm. Der IWF kritisierte das Modell wiederholt als einen unzulässigen Verstoß gegen finanzpolitische Vorschriften. Auch in den Entwicklungsländern begannen Banken und multinationale Unternehmen im Rahmen der allgemeinen Privatisierungsstrategie der 1990er Jahre ÖPP zu forcieren.

Die Hälfte aller ÖPP-Projekte befindet sich in Europa, wobei das Vereinigte Königreich davon den größten Anteil mit etwa 15% aller Infrastrukturinvestitionen hält. In den meisten Industrieländern beträgt ihr Anteil an der öffentlichen Finanzierung weniger als 5%. Schweden hat sich explizit gegen ÖPP entschieden (OECD 2013). Die Finanzkrise bremste zunächst die Zunahme von ÖPP-Modellen, weil die Kreditaufnahme für private Unternehmen erschwert wurde.

Tabelle: Von 1985 bis 2009 finanzierte ÖPP

 

Anzahl der ÖPP

 

Wert in Mrd. USD

 

USA und Kanada

440

75.4

Lateinamerika

253

82.4

Europa

642

302.9

Afrika/Mittlerer Osten und Nordafrika

66

29.2

Asien

346

155.0

Welt gesamt

1747

644.8

Quelle: OECD 2012, Tabelle 1

Die ÖPP-Netzwerke

Einige Netzwerke aus Unternehmen und internationalen Institutionen forcieren ÖPP-Modelle auf globaler, regionaler und nationaler Ebene. Sie setzen Regierungen unter Druck, Gesetze zu erlassen, um die Bildung von ÖPP zu ermöglichen. Diesen Netzwerken gehören die Weltbank mit ihrer Förderstelle für den privaten Sektor, die Internationale Finanz-Corporation (IFC); die regionalen Entwicklungsbanken, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE); die OECD und UN-Institutionen an. Auch andere internationale Organisationen sind in den Netzwerken aktiv, etwa das Weltwirtschaftsforum (WEF) und die G 20 (WEF 2013a). Ein weiteres Beispiel ist das Global Green Growth Forum, das von den Regierungen von Dänemark, China, Kenia, Südkorea, Mexiko und Katar eigentlich anknüpfend an den Kopenhagener Klimagipfel eingerichtet wurde (Global Green Growth Forum 2013). Zu den Netzwerken gehören auch große Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, wie PricewaterhouseCoopers, KPMG und Ernst & Young. Auch McKinsey ist in internationalen Foren und auf nationaler Ebene höchst aktiv, fördert ÖPP und profitiert von ihnen (McKinsey 2013a, 2013b).

In Europa nimmt der Druck zur Umsetzung von ÖPP-Modellen aufgrund der Austeritätsprogramme besondere Formen an. Die Europäische Kommission bewirbt ÖPP als Finanzierungsinstrument für Infrastrukturinvestitionen, obwohl sie in Portugal und Zypern als Mitursache der Haushaltskrise gesehen werden. Der größte Vorteil von ÖPP besteht für die Regierungen darin, dass die mit ihnen verbundenen Schulden nicht als öffentliche, sondern als private Schulden gelten. Die EU erleichterte diese Qualifikation durch eine Eurostat-Regel, wonach der private Sektor so lange das Bau- und Ausfallrisiko trägt, wie die Finanzierung nicht in die Berechnung der Staatsschulden einfließt. Wie auch der IWF kritisierte, ist die Erfüllung dieser Voraussetzung einfach, so dass ÖPP für Regierungen stets eine attraktive Möglichkeit zur Verdeckung der Staatsverschuldung darstellen. Mittlerweile berücksichtigt Eurostat staatliche Garantien aber teilweise (EPEC 2013a).

Einige Erfahrungen mit ÖPP

Portugal unterzeichnete 86 ÖPP-Vorhaben, die neue Verbindlichkeiten für die öffentliche Hand in der Höhe von mehr als 25 Milliarden Euro (14% des BIP) sowie jährliche Zahlungen in der Höhe von zirka zwei Milliarden Euro (1,24% des BIP) mit sich brachten (Infrastructure Investor 2011). Das Troika-Paket verlangte von Portugal im Jahr 2011, die existierenden ÖPP zu überprüfen und neu zu verhandeln und vor Einführung eines neuen Regelungsrahmens keine neuen ÖPP zu gründen. »Wir werden eine umfassende Überprüfung der ÖPP und der Konzessionen vornehmen, um die finanziellen Belastungen der öffentlichen Hand zu reduzieren. Die ÖPP haben zu erheblichen finanziellen Belastungen der öffentlichen Hand geführt […]« (IWF 2011). Im November 2012 begann die Neuverhandlung, die sich auf die ÖPP im Straßensektor (das sind rund 74% aller bestehenden ÖPP) konzentrierte. »Bedeutende Einsparungen« wurden für 2013 und die Folgejahre erwartet (European Commission 2012). Das Problem der ÖPP war in Portugal zwar bekannt, wurde aber ignoriert.

Im Jahr 2011 warnte der IWF, dass es sich bei Zyperns ÖPP um »unzureichend evaluierte finanzielle Risiken« für den Staatshaushalt handelt (IWF 2011a). Auch das Troika-Paket, das Zypern im Jahr 2013 auferlegt wurde und Bedingungen für seine Rettung formulierte, beschrieb ÖPP als versteckte öffentliche Verbindlichkeit und forderte eine Wirtschaftsprüfung sowie einen Stopp. Dennoch haben die globalen Netzwerke, in denen auf Zypern PricewaterhouseCoopers (PWC) eine führende Rolle spielte, ÖPP weiter beim Flughafen-Projekt in Larnaka forciert.

Obwohl sich im Vereinigten Königreich die größten und längsten ÖPP-Programme finden, gab es hier keine systematische Evaluation ihres Nutzens. Trotz der umfassenden Erfahrung baute die Regierung keine eigene Expertise auf. Die ÖPP sind aufgrund der langwierigen Verhandlungsprozesse nicht schneller, wenn es darum geht, Infrastruktur zur Verfügung zu stellen. »Es liegen keine überzeugenden Belege dafür vor, dass PFI-Projekte (ÖPP) schneller und zu günstigeren Endkosten abgewickelt werden als Projekte auf Basis konventioneller Beschaffungsmethoden. Vielmehr kann es – wenn man den Gesamtprozess in den Vergleich aufnimmt – in einem PFI-Projekt bis zur Übergabe des Gebäudes länger dauern« (UK Parliament 2011). Weitere Probleme betreffen die Transaktionskosten und Risiken. Ausschreibungsverfahren für ÖPP sind zeit- und kostenintensiver als die traditionelle Beschaffung und verursachen damit zusätzliche Kosten.

Eine Studie der EIB (2013) über Projekte in Europa kam zum Ergebnis, dass die Ausschreibungskosten im Durchschnitt mehr als 10% des Gesamtvolumens eines jeden ÖPP-Vertrags betragen (Dudkin/Välilä 2005). Die Komplexität führt zu Verfahren des »wettbewerblichen Dialogs«, und aufgrund der hohen Angebotskosten können es sich nur wenige Unternehmen leisten, für ÖPP-Projekte überhaupt ein Angebot zu machen. Ungeachtet der Tatsache, dass die Unternehmen und Banken ihren Hauptsitz häufig in Steueroasen haben, geht die britische Regierung bei ihrer Kostenberechnung davon aus, dass sie aus den Gewinnen Steuern einnimmt. »Manche PFI-Investoren reduzieren ihre Steuerpflicht im Vereinigten Königreich durch Offshore-Gestaltungen. Dennoch geht das Finanzministerium bei der Kosten-Nutzen-Rechnung der PFI-Projekte von Steuereinnahmen aus. Ob PFI-InvestorInnen für Gewinne und Aktiengewinne Steuern zahlen und ob von PFI-Unternehmen Körperschaftssteuern erhoben werden, konnte uns das Ministerium nicht erklären. […] Der öffentliche Sektor hat nicht genügend Information über die finanziellen Erträge der PFI-Investoren und verfügt über keinen Mechanismus einer Gewinnteilung, wenn InvestorInnen ihre Anteile veräußern« (UK Parliament 2011).

In Frankreich kommt ÖPP hauptsächlich in den Bereichen Wasser, Abfallwirtschaft und für Gemeindedienstleistungen zur Anwendung. Im Jahr 2004 wurde ein Gesetz erlassen, um ÖPP-Modelle einzuführen. Im Jahr 2010 waren bereits 3,25 Milliarden Euro für ÖPPs unterschrieben, die eine ganze Reihe von Problemen verursachten (Campagnac 2012). Das ÖPP-Gesetz stand auf dem Prüfstand des Verfassungsrates, der den Anwendungsbereich einschränkte. Es entstanden immer wieder höhere Finanzierungskosten, wie beim neuen Hauptsitz des Verteidigungsministeriums, wo eine Investition von 745 Millionen Euro vorgesehen war, doch die tatsächlichen Gesamtkosten betragen 3,5 Milliarden Euro.

Schlussfolgerungen

Wirtschaftlichkeit scheint zwar ein zentrales Motiv für die Gründung von ÖPP zu sein, doch tatsächlich gibt es keinen Beweis dafür, dass es sich dabei tatsächlich um eine effiziente Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen handelt. Die Erfahrung hat gezeigt, dass lokale, bundesstaatliche sowie zentrale Regierungen ihre Investitionen fernab von ÖPP-Konstruktionen zinsgünstiger refinanzieren können. Traditionelle Modelle zeichnen sich auch gegenüber ÖPP durch größere Flexibilität, bessere Kontrolle und mehr Effizienz aus. Die Transaktionskosten sind niedriger, die vertraglichen Unsicherheiten geringer und Einsparungen höher. Dazu kommen Effizienzsteigerungen aufgrund der größeren demokratischen Verantwortlichkeit.

Wenn zentrale und lokale Regierungen Arbeitskräfte direkt anstellen, um Systeme zu betreiben und aufrechtzuerhalten, und wenn sie Güter und Dienstleistungen selbst produzieren, können sie die Erbringung von Infrastrukturleistungen langfristig planen und bleiben flexibel, um auf Veränderungen der Bedürfnisse und der Technologie einzugehen. Die Verantwortlichkeiten können zwischen Behörden und verschiedenen Verwaltungsebenen verändert und neuverteilt werden. Es können gemeindeübergreifende Einrichtungen und andere Partnerschaften eingerichtet werden, ohne dabei den Zwängen privater Verträge mit Unternehmen zu unterliegen. Die Einrichtung und Aufrechterhaltung des Personals im öffentlichen Sektor schafft annehmbare und geregelte Arbeitsplätze. Es handelt sich damit um eine wichtige Alternative zu den prekären Beschäftigungsverhältnissen, die den privaten Sektor zunehmend charakterisieren, gerade auch bei den privaten ÖPP-Auftragnehmern.

Übersetzung aus dem Englischen von Judith Schacherreiter / Gekürzte Fassung des Beitrags von David Hall aus dem Buch „Reclaim Public Services, Bilanz und Alternativen zur neoliberalen Privatisierungspolitik“ Oliver Prausmüller / Alice Wagner (Hrsg.), Hamburg 2014

Literatur

Campagnac, E. (2012): The challenges of implementing new forms of PPP in France, in: Taking Stock of PPP and PFI Around the World. ACCA 2012. Summary of Research Report 126, www.accaglobal.co.uk/content/dam/acca/global/PDF-technical/public-sector/rr-126-001.pdf

Dudkin, G. / Välilä, T. (2005): Transaction Costs In Public-Private Partnerships

EIB (2005): Economic and Financial Report 2005/03, www.eib.org/Attachments/efs/efr05n03.pdf

EIB (2013): PPPs Financed by the European Investment Bank since 1990, www.eib.org/epec/resources/PPP_financed_by_EIB_1990_-_2012.pdf

EPEC (2013a): Debt and deficit treatment of PPPs according to Eurostat, www.eib.org/epec/g2g/i-project-identification/12/125/index.htm

EPEC (2013b): European PPP Expertise Centre, www.eib.org/epec/

EPEC (2013c): The PPP Market European Trends and Developments, www.eib.org/epec/

European Commission (2012): The Economic Adjustment Programme for Portugal, Sixth Review – Autumn 2012, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp124_en.pdf

European Commission (2013a): Innovation & Networks Executive Agency http://tentea.ec.europa.eu/download/events/2013PPPworkshop/presentations/3ouaki.pdf

European Commission (2013b): The pilot phase of the Europe 2020 Project Bond Initiative, http://ec.europa.eu/economy_finance/financial_operations/investment/europe_2020/index_en.htm

Global Green Growth Forum (2013): http://3GF.dk

IMF (2011a): Cyprus: 2011 Article IV Consultation-Staff Report; Supplement; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Cyprus, www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11331.pdf

IMF (2011b): Portugal: Letter of Intent, 17.5.2011, www.imf.org/external/np/loi/2011/prt/051711.pdf

Infrastructure Investor (2011): EU/IMF tell Portugal to renegotiate PPP contracts, 5.5.2011

McKinsey (2013a): ›Investors‹, www.mckinsey.com/client_service/infrastructure/expertise/investors

McKinsey (2013b): www.mckinsey.com/

OECD (2012): Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, www.oecd.org/gov/budgeting/PPP-Recommendation.pdf

OECD (2013): Capital budgeting and procurement practices, GOV/PGC/SBO(2013)2, http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO%282013%292&doclanguage=en

UK Newsquest Regional Press (2006): Tube’s communication system hampered rescue, 31.8.2006

UK Parliament (2001): House of Commons Research Paper 01/117: The Private Finance Initiative (PFI), www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2001/rp01-117.pdf

UK Parliament (2008): House of Commons Transport Committee: The London Underground and the Public-Private Partnership Agreements. Second Report of Session 2007-08 HC 45, 16.1.2008, www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmtran/45/45.pdf

UK Parliament (2011): Treasury Select Committee, 17th Report – Private Finance Initiative HC 1146, www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm

UK Parliament (2012): London Underground after the PPP, 2007 Briefing Paper SN01746, www.parliament.uk/briefing-papers/SN01746

WEF (2013a): Strategic Infrastructure Steps to Prepare and Accelerate PPPs, www.weforum.org/docs/AF13/WEF_AF13_Strategic_Infrastructure_Initiative.pdf

WEF (2013b): Strategic Infrastructure in Africa, www.weforum.org/docs/AF13/WEF_AF13_African_Strategic_Infrastructure.pdf


[1]  Zur selben Zeit wurden sie auch unter der Militärdiktatur in Chile entwickelt, zum Beispiel durch die Umwandlung der Technik- und Berufsausbildung in ÖPP: vgl. www.unevoc.unesco.org/e-forum/GTZ_PPP-in-TVET.pdf

 


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Kommentare zu diesem Artikel

KOMMENTARE

Ludwig Schwarz schrieb am 16. März 2015 um 19:29 Uhr:

Was heißt denn da "mitdiskutieren" ? Glaubt jemand im Ernst, der 30Millionen-Mann Otte's würde auch nur einen Cent mehr Steuern bezahlen, wenn in diesem Forum fleißig diskutiert wird ?
Solange die eingesetzten Meinungsbildner in unseren so freien Medien ihre neoliberalen Vorgaben in den Köpfen platzieren dürfen, ändert sich doch nichts.

Genoveva.Brandenburger@t-online.de schrieb am 15. März 2015 um 17:42 Uhr:

Unsere Gemeinschaft hat das Problem, das eine Politik zum Wohle dieser Gemeinschaft (das heißt zum Wohle der Gemeinschaftsmehrheit) derzeit nicht durchzusetzen ist. Lobbyismus und Eliteseilschaften haben sich Macht auf allen relevanten Ebenen angeeignet und verfestigt, sodass sie "ungestraft" ihren Einfluss mehren, und gesellschaftsfeindliche Projekte durchsetzen können, koste es die Gemeinschaft was es wolle. Wenn wir es nicht schaffen, diese Machtübergriffe zurückzudrängen, dann wird unsere Vergangenheit (Kriege, Ungerechtigkeit, Ausbeutung) die Zukunft sein.

Tom Grohe. schrieb am 14. März 2015 um 09:03 Uhr:

Hy,
die neoliberale,asoziale Schuldenbremse läßt sich leicht aushebeln:
1. Bundesverfassungsgericht: Wenn der Staat Abgaben fordert,muß er überprüfen,daß
jedermann diese Pflicht gleichermaßen erfüllt.
2. Prof. Dr. Max Otte:,,Die Schulden der Länder kommen nur dadurch zustande,weil die Politik
bei Konzernen,Superreichen und Reichen zu wenig Steuern erhebt."
Beispiel aus den Medien: Ein Mann in Deutschland hat ein zu versteuerndes Einkommen
von 30 Millionen Euro.
Sein Steuersatz : 1 %.
In Worten : Ein Prozent.
Geben Sie diese Information bitte auch an den Dr. Kai Lindemann weiter.
Danke und schönen Tag.

Paul Weidmann schrieb am 13. März 2015 um 19:29 Uhr:

Dieser hervorragende Beitrag verdient es über alle verfügbaren Netzwerke der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Wenn die Gewerkschaften und die Zivilgesellschaft es nicht schaffen, die Geisterfahrer Gabriel und Juncker zu stoppen, werden wir und die folgenden Generationen die katastophalen Lasten zu tragen haben.
Ich sehe in erster Linie die Gewerkschaften in der Pflicht, als Interessenvertreter der Arbeitnehmer, diese unsägliche Privatisierungsorgie im Interesse der Gesamtbevölkerung zu stoppen.
Paul Weidmann

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